ГС стр 34


Чтобы посмотреть этот PDF файл с форматированием и разметкой, скачайте его и откройте на своем компьютере.
἞ᴜἛᨙᬘ᜖᜜ᔔ጗ሑဝ༟Ḙ
഑ఋਉ
἞ᴜᬚᤞ᠗ᘕᨛᨔᴗጔማ
ᄓရᨛᨏ᠞᠜ሓḚ
ጐᬜᴎa
ሓഓyሗጌఝบ᜝ฌna
ଊᔚचఘᘓࠌᔓᨐܖᬆ»a
ऎ᠙ࠍܖḆḞ»ᨌഔਞမ؄ыᨗȗḁ౿/ᐈ᠔!᠌u
ḝᰛᨙ᠜᜖ᔔᐙл
ማбs
16 апреля 2015 года в 12:00 по московскому
времени в эфире телеканалов «Первый»,
«Россия-1», «Россия-24», радиостанций
«Маяк», «Вести fM» и «Радио России»
вышла ежегодная специальная программа
«Прямая линия с Владимиром Путиным».
Фото: http://moskva-putinu.ru/Cpage/stenogram
напрямую говорить с
президентом
В традициях предыдущих про
грамм глава государства в ходе об
щения с россиянами ответил на инте
ресующие их вопросы, касающиеся
общественно-политической и соци
ально-экономической жизни страны,
а также международной обстановки.
Впервые в этом году появилась
возможность отправить в адрес про
граммы «Прямая линия с Владими
ром Путиным» и MMs-сообщение,
которое позволяло проиллюстри
ровать тему сообщения, сделать его
более информативным и наглядным.
наиболее интересные и акту
альные из сообщений и вопросов,
поступивших в единый центр обра
ботки и на сайт, были заданы Влади
миру Путину в ходе прямого эфира.
Выбор событий и их интерпретация проводились сту
дентами самостоятельно. Конечно, многие достижения
послевоенных лет не были отражены в представленных
презентациях, но это позволяет дополнять собранный
материал и развивать главную идею проекта – в России
есть традиция побед и она не прерывается даже в са
мые трудные для страны годы.
«70 лет побед после Победы» –
первый проект в серии открытых
проектов ИГсУ РАнХиГс, предпола
гающих широкое участие студентов
и аспирантов института, а также всех
заинтересованных лиц в масштабных
исследованиях по интересным и ак
туальным темам. надеемся, что такой
формат исследовательских проектов
будет развиваться, увеличивая круг
участников и принося нетривиальные
результаты.
Проект «70 лет побед после Победы» – это
иллюстрированная хронология побед и до
стижений нашей страны за 70 лет, прошедших
после Победы в Великой Отечественной войне,
который реализуется в Институте государствен
ной службы и управления РАнХиГс. Каждый
год представлен отдельной презентацией, где
отражены наиболее значимые успехи в сфере
политики, экономики, науки, культуры, спорта и
т.д. Каждый день на сайте размещается презен
тация очередного года. с 28 февраля по 9 мая
будут представлены все годы с 1945 по 2015.
Проект выполняли более 230 студентов
аспирантов ИГсУ РАнХиГс. Основными
исполнителями стали студенты бакалавриа
та по направлениям «Экономика», профиль
«Финансовый контроль и государственный
аудит», «Регионоведение России» и «Государственное
муниципальное управление». Проект был реализован
предельно сжатые сроки: от начала регистрации на
проект до его запуска прошло меньше месяца.
70 лет побед после победы
Источник:
἞ᴜᬚᤝ᠗ᘕᔚy
нАУчнО–ПОлИТИчесКИй жУРнАл
лuሑa
уЧреДиТель и иЗДаТель:
российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской Федерации
еДа
онныЙ Сов
.Ф.
егоров
а.
К
арпенко
.а.
мау
а.л.
С
(москва),
а.
С
ороко
а.п.
Торшин
а.Ю.
Федоров
(москва),
Фомичев
(москва),
.а.
Фронин
(москва),
а.
Шевченко
иктор
Деннингхаус
(люнебург, германия)
, петр
Дуткевич
(оттава,
луань
Ц
н
(Стэнфорд,
СШа),
Ц
(иерусалим,
израиль)
еДа
Я Ко
редактор
игорь
– доктор юридических наук,
профессор, директор института государственной служ
бы и управления ранХигС, заслуженный юрист рос-
сийской Федерации
Заместители
главного редактора
Татьяна

философских
наук, профессор, ученый секретарь ученого совета инсти-
тута государственной службы и управления ранХигС
Ко
лидия леонидовна
редколегии
БараБаШе
алексей

философских
наук, профессор, заведующий кафедрой государственной
службы, научный руководитель Департамента государст
венного муниципального управления факультета социаль
ных наук ниу вШЭ
БуТаШи
Дмитрий анатольевич
– проректор ранХигС
роберт
ачаганович
– доктор юридических
наук, профессор, директор международного института
управления мгимо(у)
Зуе
ергей Эдуардович

культурологии,
профессор, ректор российско
британского университета
«московская высшая школа социальных и экономиче
ских наук», директор института общественных наук
ранХигС
ЯСо
еД
ергей павлович

доктор социологических
наук
, профессор, проректор ранХигС, директор института
бизнеса и делового администрирования ранХигС, прези
дент российской ассоциации бизнес
образования (раБо)
рудольф
исторических
наук, профессор, ведущий научный сотрудник института
российской истории ран
муль
ергей

доктор
политиче
ских
наук
, профессор, декан факультета национальной
безопасности ранХигС
александр иванович
– доктор социологиче
ских наук, профессор, заслуженный деятель науки
российской Фе
дерации
ладимир александрович
– доктор эконо
мических наук, профессор, директор Северо
Западного
института – филиала ранХигС, действительный государ
ственный советник российской Федерации 1
го класса
макет, художественное оформление, верстка, фото:
м.л. уранова
ад номером работали:
научный редактор – а.С. Юдин
корректор – г.н. никольская
редактор текстов на английском языке – н.в. Беляков
G/35DA2346%..A9A
,5:(BA (05B,)C AD-).)342A4)/.)
is a bi
monthly scientific and political journal,
established and published by the 2ussian 0residential Academy
of .ational %conomy and 0ublic Administration (2A.%0A)
%D)4/2)A, C/5.C),
r.
ictor
asargin
(0erm, 2ussia)
r.
ergey
(-oscow, 2ussia)
r.
gorov
(-oscow, 2ussia)
r.
ictor
orin
(-oscow, 2ussia)
r.
ictor
vanov
(-oscow, 2ussia)
r.
nastasia Karpenko
(-oscow, 2ussia),
r.
ladimir
au
(-oscow, 2ussia)
r.
orozov
(-oscow, 2ussia)
r.
lexander
afonov
(-oscow, 2ussia)
r.
ndrei
oroko
(-oscow, 2ussia)
r.
lexander
orshin
(-oscow, 2ussia)
,
r.
nton Fedorov
(-oscow, 2ussia)
,
r.
leg
Fomichev
(-oscow, 2ussia)
r.
ladislav Fronin
(-oscow, 2ussia)
r.
A
levtina
hevchenko
(-oscow, 2ussia)
r.
ergey
hoygu
(-oscow, 2ussia),
r.
ictor
nninghaus
,üneburg, Germany),
r. 0iotr
utkiewicz
(/ttawa,
Canada)
r.
.
orman
aimark
(3tanford, 53A)
r.
-
:
immerman
(Jerusalem, )srael)
uan Jinhe
(Beijing, China).
%D)4/2)A, B/A2D
ditor-in-
BA243)43
, J.D., professor, Director of the )nstitute of 0ublic Administration
and -anagement, the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and
0ublic Administration, (onored ,awyer of the 2ussian Federation
ditors-in-
atiana
),A2)/./6A
, Doctor (0hilosophy), professor, 3cientific 3ecretary of the
Academic Council of the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement, the
2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration
idia K
/2.),/6A
embers of
ditorial
oard
lexey
BA2ABA3(%6
Doctor of 0hilosophic 3ciences, 0rofessor, (ead of the
Chair of the 0ublic Administration, Academic 3upervisor of the Department
of 0ublic and ,ocal 3ervice of the Faculty of 3ocial 3ciences of the .ational
2esearch 5niversity of (igher 3chool of %conomics
B54A3().
, 6ice
0resident of the 2ussian 0residential Academy of
.ational %conomy and 0ublic Administration
)BA29A.
, J.D., professor, Director of the )nternational )nstitute of
-anagement, -oscow 3tate )nstitute of )nternational 2elations (5niversity)
ergey
:5%6
Candidate of Culturology 3ciences, 0rofessor, 2ector of the
2ussian
British university “4he -oscow 3chool of 3ocial and %conomic
3ciences”,
Director of the 3chool of 0ublic 0olicy 2A.%0A
ergey
-9A3/9%D/6
, Doctor (3ociology), professor, 6ice
0resident of the
2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration,
Director of the )nstitute of Business and Business Administration, 0resident of
the 2ussian Association of Business %ducation
udolf 0
)(/9
Doctor of (istorical 3ciences, 0rofessor, ,eading 2esearcher of
the )nstitute of 2ussian (istory of the 2ussian Academy of 3cience
ergey
3-5,3
, Doctor (0olitical 3ciences), Dean of the Faculty of .ational
3ecurity of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic
Administration, professor
lexander
452C()./6
, Doctor (3ociology), professor, %minent 3cholar of the
2ussian Federation
(/6
, Doctor (%conomics),
professor,
Director of the .orth
7estern institute – a branch of the 2ussian 0residential Academy of .ational
%conomy and 0ublic
Administration, 3enior 3tate Counselor of the 2ussian
Federation, 1st class
esign, artwork, layout, photo:
5ranova
ditorial staff:
3cientific editor – A.3. 9udin
0roofreader – G... .ikolskaya
%nglish texts editor – ..6. Belyakov
издается с ноября 1998 года
἞ᴜᬚᤝ᠗ᘕᔚy
἞ᴜᬚᤝ᠗ᘕᔚy
лuሑa
Со
ДерЖа
70-
БеД
ладимир егоров
. уроки правды и совести
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
рудольф пихоя
. Цели и характер великой отечественной войны
11
людмила Терновая
. Женские имена фронта и тыла
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
м
ы
упра
екатерина поспелова, мария
азакова
. применение концепции .ew 0ublic
-anagement в россии
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
игорь понкин
. Эффективный инструмент администрирования
. . . . . . . . . . . .
27
р
Ко
Та
«мы – надежные люди!».
интервью с главой республики
рустэмом
Хамитовым
30
ветлана Заборовская
. реализация кадровой политики
системе государственных органов и
органов местного
самоуправления
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
р
Коно
максим
. Энергетическая безопасность страны и развитие
нефтегазового сектора
37
Татьяна Блохина, андрей
. Концептуальные подходы
к созданию российской национальной платежной системы
. . . . . . . . . . . . . . .
41
м
в
н
елена литвинцева,
льга переверзина
. внедрение принципов
открытости в государственно
служебную культуру
49
ладимир Южаков
. оклад и стимулирующие выплаты
13
елена Добролюбова
. Стратегическое управление персоналом
государственной службы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
илья Шебураков
. методики нормирования численности
63
нАУчнО–ПОлИТИчесКИй жУРнАл
. Ко
рруп
имашенков
. инволюция критериев административной морали
. . . . . .
67
игорь левакин, Дарья Трифонова
. Этический кодекс в интересах развития
71
ерем магомедов
. риски остаются высокими
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
. Совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией
россии
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
ов
Я Кн
ячеслав михайлов
. россия и глобализация.
рецензия на книгу
в.С.
Буянова «россия в глобализирующемся мире»
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
александр
апоненко
. в центре внимания – мегаполис.
рецензия на учебное
пособие «Экономика и организация управления крупным городом»
. . . . . . . . . . .
86
Ков
Я. в
ера
аджибула Хафизула
амсор
. Шариат и права человека в
афганистане
. . . . . .
88
З
аруБеЖ
ныЙ о
анри Барциц
. Юридическая природа суверенитета непризнанных
и частично признанных государств на примере республики абхазия
92
аскевич
. правовое регулирование ответственности
за нарушения налогового законодательства в Фрг
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
тари аршба,
ветлана Татунц
. иммиграция и мультикультурализм
странах Скандинавии
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
ыно
н
. институциональный аспект управления государственной
гражданской службой
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
108
Захар агрба
. Система обеспечения инвестиционной безопасности
в российской Федерации в современных условиях
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
112
екатерина
усева
. влияние господдержки на рынок внутреннего туризма
116
Со
ДерЖа
наш адрес: 119171, москва,
вернадского, 82.
Тел./факс:
(499) 916
01
33,
http://mgs. migsu.ru,
[email protected]
подпись в печать:
27.02. 2011 г.
Свободная цена
2070-8378
осударственная служба»
редакция вступает в рабочие контакты только с авторами зака
ных
материалов и авторами – соискателями ученых степеней.
Журнал зарегистрирован в
роскомнадзоре,
рег. свидетельство пи № ФС77
47979 от 23.12.11 г.
распространяется по подписке во всех регионах россии.
Знак K– публикация на коммерческой основе.
издается с ноября 1998 года
■ ✁udar✁tvennaya
C/.4%.43
%D)CA4%D 4/ 4(% 704( A..)6%23A29 /
4(%
)C4/29
gorov
. 4he ,essons of truth and conscience
udolf 0ikhoia
. 0urpose and character of the Great 0atriotic 7ar
. . . . . . . . . . . . .
11
ernovaia
. Female names of 7ar
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
A.A
%-%.4 -%4(/D3
katerina 0ospelova
,
aria Kazakova
Application of the .ew 0ublic
-anagement concept in 2ussia
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
gor 0onkin
. An effective tool for administration
27
%
)/. /
)../6A4)/.3.
5B,)C /
A3(
/24/34A.
“7e are reliable people!”
an interview with the (ead of the 2epublic -
2ustem
Khamitov
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
vetlana
aborovskaya
. 2ealization of the personnel policy in the system
of government bodies and local
governments
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
C/./-9 2(94(-
afonov
. %nergy security of the country and development of the
oil & gas sector
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
ndrei Girinsky
. Conceptual approaches to the creation
of the national payment system in 2ussia
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
%47%%. A54(/2)49 A.D
%/
itvintseva,
lga 0ereverzina
. )mplementation of the principles
of openness in public
administrative culture
49
uzhakov
. 0osition salary and financial incentives
. . . . . . . . . . . . . . . . .
13
0
%23/..%,
obrolyubova
. 3trategic management of the public administration
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
lya
heburakov
. 0ersonnel quantity rationing methods
63
-A2C(–A
2),
scientific and political journal
Address: 2ussia, 119171,
-oscow,
prospekt 6ernadskogo
, 82
4el./fax: (499) 916
http://mgs. migsu.ru,
mail: [email protected]
4he journal is registered in 2oskomnadzor,
2eg. Certificate пи № ФС77
47979 от 23.12.11
Distributed by subscription in all regions of 2ussia.
2070-8378
%ditorial office contacts only with the authors
of the accepted articles and authors – degree seekers.
esign and layout – the editorial office of the journal
dministration”
C/.4%.43
934%-)C
2/B,%-.
/225
4)/..
0avel
imashenkov
. )nvolution of the administrative morality criteria
. . . . . . . . . .
67
evakin,
rifonova
. An ethical code for the benefit of the service
development
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
Kerem
agomedov
. 4he risks keep high
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
6alentina Komleva. Coincidences of subject and object in the fight against
corruption in 2ussia
81
.%7 B//
yacheslav
ikhailov
. 2ussia and Globalization.
2eview of the book
by 6. 3. Buyanov “2ussia in Globalizing 7orld
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
lexander Gaponenko
. -egapolis is in the focus of attention.
2eview
of the manual “%conomy and management organization of a large city
86
(52C(.
)/.. FA)4(.
. 4he 3haria law and human rights in Afghanistan
. . . . .
88
F
/2%)
. %8
. ,egal nature of sovereignty of non
recognized and partially
recognized states on the example of the 2epublic of Abkhazia
. . . . . . . . . . . . . . . .
92
askevich
. ,egal regulation of legal responsibility for violations of tax
legislation in the Federal 2epublic of Germany
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
vetlana
. )mmigration and multiculturalism
in the 3candinavian countries
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
A4%2)A,3
/2 D)33%24A4)/. D%
. 4he institutional aspect of the state civil service management
108
grba
. 0rovision system of the investment safety in the 2ussian
Federation in the modern context
112
katerina Guseva
. )mpact of state support on the domestic tourism market
116
-A2C(–A
2),
его
доктор философских наук, профессор, заслуженный деятель науки российской Федерации, заведующий
кафедрой ЮнеСКо российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской
Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
аннотация:
в статье подробно описывается подвиг, совершенный русским народом в период великой отечественной войны.
проведен анализ истоков войны. ведь все чаще звучат обвинения в адрес Советского Союза в том, что он наравне с германией
виновен в развязывании войны. автор показывает, какой ценой досталась победа. не секрет, что за 1418 дней войны СССр понес
самые большие людские потери. однако даже на грани общенациональной катастрофы русский народ не скатился к национа
лизму, оставаясь всегда на высоте многовековой культуры.
лючевые слова:
СССр, вторая мировая война, великая отечественная война, фашизм, патриотизм, геополитика.
его
уроки правды и совести
70 лет назад закончилась вторая мировая вой
на. 70 лет назад свершилась историческая победа
советского народа в великой отечественной войне.
прошли десятилетия, но не только не меркнет слава
победителей в борьбе с фашизмом, но нет
нет, да
поднимаются дискуссии вокруг тех или иных про
блем, связанных с началом, ходом и итогами войны. а
ведь о всемирно
историческом значении победы, об
опыте и уроках борьбы с нацизмом написаны тыся
чи научных трудов, мемуаров, художественных про
изведений. масштабы, геополитические итоги, сам
смысл победы антигитлеровской коалиции таковы,
что только фальсифицируя историю, переиначивая
факты, можно утверждать противоречащее правде,
морали, миропониманию и воле тех, кто спас чело
вторая мировая война велась на территории соро
ка стран европы, азии и африки. в нее было вовле
чено 72 государства, 80% всего населения земли. она
унесла более 60 млн жизней. Самые значительные
потери понесли народы Советского Союза [новый
Энциклопедический словарь, 2006. С. 216–218].
Когда мы вспоминаем трудные дороги к победе,
мы говорим о битвах под москвой и Сталинградом,
о Курской дуге и прорыве блокады ленинграда, в
целом об освобождении советской земли и европы.
За последними обобщениями такие огромные, даже
по масштабам той невиданной войны, события, как
форсирование Днепра, освобождение Кавказа, Кры
ма, Севастополя, одессы, гигантские «котлы» под
витебском, Бобруйском, могилевом, Корсунь
ченковская и Ясско
Кишиневская операции, полное
освобождение Белоруссии, украины, прибалтики,
Карелии, Заполярья, Северной норвегии, переход за
вислу, а затем освобождение от фашистов австрии,
Болгарии, венгрии, польши, румынии, Чехословакии,
Югославии и, наконец, германия, Берлин!
«поклонимся великим тем годам,
Тем славным командирам и бойцам,
и маршалам страны, и рядовым,
поклонимся и мертвым, и живым,
всем тем, которых забывать нельзя,
поклонимся, поклонимся друзья!»
 1
поклонимся. и вспомним еще раз победителей –
солдат, партизан, подпольщиков, участников антифа
шистского сопротивления. вспомним под строки этой
пронзительной песни, написанной поэтом
фронто
виком м. львовым и девочкой из осажденного Ста
линграда а. пахмутовой. поклонимся и обратимся к
фактам, к урокам истории.
Когда началась великая отечественная война, по
нятно – 22 июня 1941 года. но когда началась вторая
мировая война? принято считать – 1 сентября 1939
года, с нападения германии на польшу. однако этому
предшествовали многие события. и здесь нередко
«через запятую» перечисляют мюнхенский сговор
и пакт молотова
риббентропа. и эта «перекличка» с
одной целью – Советский Союз тоже виновен в развя
зывании войны.
американский историк л. Фишер пишет, что «не
виль Чемберлен был невольным автором советско
нацистского пакта 23 августа 1939 года. он породил
политику умиротворения. Сталин был его соавто
ром». и, кажется, здесь есть некий взвешенный под
ход. однако не будем забывать, что Запад в 1938 году
не только сдал гитлеру Чехословакию, но и, по сути,
санкционировал аншлюс германией австрии. есть в
истории и другие факты. Так, например, Япония за
хватила Северо
восточный Китай в 1931–1932 годах,
а в 1937 году вторглась в центральную часть страны,
потерявшей во второй мировой войне 20
млн чело
поклонимся великим тем годам // http://mspu.org.ua/poetry/
poklonimsya
velikim
tem
К 70-
поБеД
уроки правды и совести
век. Эта цифра даже не включается в общий подсчет
жертв мировой бойни. Это не просто несправедливо,
это – кощунство. в 1931 году италия напала на абис
синию. германо
итальянская интервенция против
испании – 1936–1938 годы. в 1931 году в войну
оказалась втянутой Эфиопия. Для албании война
началась в апреле 1939 года. все это «выводится за
скобки» с одной целью – утвердить точку зрения о
равной ответственности за начало мировой войны
гитлера и Сталина, в том числе за раздел восточной
европы. об этом и других событиях того времени
убедительно написано в книге известного историка и
дипломата в.м. Фалина [Фалин, 2011]. при этом наши
оппоненты не хотят говорить о том, что по существу
нет исторических и юридических отличий в оттор
жении от россии ее огромных западных территорий
после октября, гражданской войны и иностранной
интервенции и присоединении их к СССр в 1939 году.
Советский Союз отвечал на внешнеполитические вы
зовы вполне в духе господствовавших в то время (и,
подчеркнем, не нами порожденных) «норм и правил».
если обратиться к обвинениям СССр со стороны
некоторых наших идеологически ангажированных
бывших и нынешних сограждан, то следует напом
нить, например, что один из крупнейших русских
историков, основатель и лидер партии кадетов, ми
нистр иностранных дел временного правительства
п.н. милюков, когда до предела обострилась ситуа
ция на Дальнем востоке, еще в 1932 году говорил в
париже: «Я считаю, что есть случаи, когда Советская
власть действительно представляет интересы рос
сии. пусть белогвардейцы хорошо подумают над тем,
что они замышляют… Я считаю, что нам нужно же
лать, чтобы Советская власть оказалась достаточно
сильной на Дальнем востоке. мы не в состоянии при
нынешних условиях сами бороться за нашу землю.
Становиться же на другую сторону баррикад было
бы для нас преступно. россия была, есть и будет»
[милюков, 1991. С. 16]. Так что давайте не будем
блефовать, мешая антисоветские и антироссийские
карты, нужно всегда иметь в виду общий контекст
происходившего в мире, а говоря о начале войны, не
забывать – кто на кого напал.
СССр вступал в войну, будучи по валовым по
казателям второй промышленной державой мира,
имея крупнейший в европе машиностроительный
комплекс. Это, в конечном счете, предопределило
техническую победу над германией. вместе с
тем размещение промышленности было таково, что
буквально за несколько месяцев на оккупированной
территории оказалась половина промышленного по
тенциала, металлургия была отброшена до уровня
первой пятилетки, цветная металлургия и авиацион
ная промышленность практически полностью оказа
лись под врагом, а, к примеру, выпуск подшипников
сократился в первый год войны в 21 раз.
Советская индустриализация была впечатляю
щей. в то же время недостаточной была техническая
оснащенность заводов. положение усугубляли ре
прессии против научных и инженерно
технических
кадров, умножая трудности того, что объективно
не удалось достичь в промышленности перед вой
ной. на вооружении Красной армии была преимуще
ственно устаревшая техника. по некоторым видам
оружия положение было просто катастрофическим:
мало было автоматического оружия, производство
боеприпасов в 1941 году отставало от выпуска пушек.
Требовалось не только перевести на военные
рельсы производство в тылу, но и эвакуировать из
западной части страны огромное количество заво
дов, наладить производство, причем способное про
изводить самое современное вооружение, а значит, и
организовать соответствующую требованиям войны
научную, конструкторскую работу. Сделанное в этом
отношении просто не поддается осознанию. Здесь
был совершен сопоставимый с военным всенарод
ный подвиг. подвиг, организационно обеспечивав
шийся предельно централизованным государствен
политическим управлением.
уже в августе 1941 года танков в среднемесяч
ном исчислении производилось больше, чем в 1940
году. валовая продукция военной промышленности
в декабре 1942 года превосходила показатели де
кабря 1940 года. перед началом контрнаступления
под Сталинградом превосходство противника в тех
нике было сведено к минимуму. перед нападением
на СССр германия вместе с оккупированными стра
нами производила металла, угля, электроэнергии
в 3–4 раза больше, чем Советский Союз, а к концу
войны советская промышленность сумела произво
дить современной военной техники почти в два раза
больше, чем гитлеровская германия и ее союзники.
общеизвестно и то, что усилиями советских ученых,
конструкторов, инженеров и рабочих выпускалась
техника, по тактико
техническим характеристикам
или превосходившая, или не уступавшая технике
противника.
в целом за военные годы было создано 3,1 тыс.
новых заводов, цехов, производств, 7,1 тыс. было ре
конструировано. Конечно, во многом это были пред
приятия, работавшие по временным схемам, которые
затем потребовали реконструкции. но они выполни
ли свою задачу.
подсчитано, отмечал итальянский исследователь
Дж. Боффа, что на каждый млн киловатт
часов элек
троэнергии, или на каждую тысячу действующих
станков, советская промышленность произвела само
летов, танков, орудий значительно больше, чем дру
гие страны. при этом не будем забывать, что вместе
с оборудованием на восток удалось эвакуировать не
более 30–40% заводских коллективов. в отдельных
отраслях производства доля женщин и подростков
превышала 60–70% [Боффа, 1994. С. 469–484; егоров,
1998. С. 228–241]. Советский тыл совершил в годы
войны, кажется, невозможное. Это и невиданный
подвиг, и колоссальное перенапряжение всех нацио
нальных ресурсов.
говоря об истоках, надо говорить и о цене побе
К 70-
поБеД
ды. и нельзя в данном случае еще раз не вернуться к
тому факту, что СССр понес самые большие людские
потери в годы войны. но каковы они на самом деле?
К настоящему времени утвердилась цифра –
млн человек. а история появления этих данных
такова. в 1946 году Чрезвычайная государственная
комиссия по расследованию злодеяний фашистов на
звала количество людских потерь – 11 млн. Сталин ее
исправил – 7 млн погибших. на волне разоблачения
культа личности Хрущев обнародовал цифру 20 млн,
но употребил при этом формулировку «война унесла
жизни» такого количества советских людей. Брежнев
в дни, когда отмечалось двадцатилетие победы, ска
зал о том, что война унесла жизни свыше 20 млн. в
ходе перестроечного пересмотра советской истории
цифры назывались самые разные – все больше и
больше. горбачев остановился на той же формули
ровке – «унесла жизни», но уже 27 млн человек. в
новой россии этот вывод официально не пересма
при подсчете жертв войны используются разные
методики. но в зарубежных странах, в отличие от
нас, не учитываются косвенные потери, исчисляе
мые по среднестатистическим «до» и «послевоен
ным» данным, в том числе, например, такие, как
падение рождаемости и увеличение смертности, ко
личество эмигрантов, не вернувшихся после войны.
при таком подходе, считают специалисты, людские
потери Советского Союза – это примерно 16 млн че
ловек. прямые военные потери – 11,1 млн, включая
около 4 млн замученных и умерших в фашистских
концлагерях; 4,1 млн погибших – это гражданское
 2
. однако, какие цифры ни бери, – все это
огромные, невосполнимые потери, величайшая тра
гедия народа.
1418 дней войны… войны самой тяжелой, самой
страшной. Страна по сути только
только оправилась
от потерь первой мировой, гражданской войны и
иностранной интервенции, вела масштабную инду
стриализацию. огромная работа была проведена по
ликвидации неграмотности, подготовке инженерных
и рабочих кадров. но в экономическом и военном
отношении мы не были готовы так, как хотелось бы,
к противостоянию гитлеровской германии, ее союз
никам, ресурсам практически всей порабощенной фа
шистами европы. никогда не забудем и последствия
сталинской коллективизации. и не только для эконо
мики сельского хозяйства. Коллективизация нанесла
огромный урон крестьянству, погубила его наиболее
предприимчивую часть, искорежила коренные устои
народной жизни большинства населения страны.
политические репрессии 1930
х годов привели, в том
числе и к тому, что Красная армия не была к началу
войны укомплектована должным образом командир
скими кадрами.
К вопросу о масштабах людских потерь СССр в великой отече
ственной войне (в поисках истины) // http://mir
politika.
lyudskiepoteri.html
в 1936–1938 годах было расстреляно, брошено
в тюрьмы и лагеря большинство военачальников
Красной армии высшего состава: 3 из 1 маршалов;
4 из 6 командармов и флагманов флота 1
го ранга;
все 12 командармов 2
го ранга; 60 из 67 командиров
корпусов; 136 из 199 командиров дивизий; 221 из
397 командиров бригады; 76 из 81 политработников
этих же уровней; войска лишились примерно по
ловины командиров полков. К началу войны около
71% командиров полков и дивизий занимали свои
должности менее года. С 1936 по 1940 годы число
офицеров с высшим образованием сократилось в два
раза [Кулешов, волобуев, 1991. С. 211].
вот где причины военного кошмара 1941 года,
несоизмеримых с противником потерь в первом го
ду войны. абсолютное большинство советских во
еннопленных – военнопленные 1941 года. а такие,
например, объяснения, как внезапность нападения
фашистской германии, не выдерживают критики.
СССр вступал в войну без союзников, имея перед
собой отлаженную гитлеровскую военную машину и,
подчеркну, армию, на которую работала по существу
вся европейская экономика. Будущая антигитлеров
ская коалиция складывалась трудно. Сказывались,
разумеется, и идеологические противоречия меж
ду коммунистической россией и Западом. однако
(история это подтвердила и подтверждает) корни
проблем лежали в стратегических экономических,
территориальных, военно
политических интересах
уже втянутых и втягивавшихся в войну стран. второй
фронт, обещанный в 1942 году, был открыт лишь ле
том 1944 года. основную тяжесть войны с фашизмом
несла наша страна.
войну против СССр фашисты начинали, конечно,
и по экономическим, и по военно
политическим, и
по идеологическим соображениям. не будем, однако,
забывать, что в основе всех поползновений лежал би
ологический расизм и национализм. война велась на
уничтожение целых народов. прежде всего – евреев,
цыган, славян. гитлер прямо называл свою полити
ку политикой «обезлюживания, устранения целых
расовых единиц». войну можно объявить отечест
венной, но таковой, по сути, она становится, только
пройдя через сознание, психологию, через саму душу
народа.
Советские люди и на фронте, и в тылу в сво
ем большинстве тогда не знали многих конкрет
ных документов и фактов. но они с самого начала
чувствовали, поняли, что пришла война за само
историческое существование. война
каждым днем учила пониманию того, что ждет нас,
если не остановить врага, не победить. по плану
«Барбаросса», например, предполагалось – не боль
ше и не меньше – затопить москву и ее окрестно
сти, чтобы «навсегда скрыть от цивилизованного
мира столицу русского народа»
 3
. и великая отече
ственная война еще раз показала, какое значение в
Битва под москвой // http://bitva
moskvoy.ru/
уроки правды и совести
нашей национальной жизни имеет феномен, имену
емый патриотизмом. Без осознания этого никому
и никогда не понять саму философию истории и
культуры россии.
Для большинства советских людей первые дни
войны были переполнены разными чувствами. все
понимали: пришла большая война. однако боль
шинство надеялось на скорую победу, пропаганда
доктрины о ведении войны «малой кровью на чужой
территории» сработала. Тем страшнее и трагичнее
входила война в каждый дом, начавшаяся с пораже
ний. вздохнуть с облегчением люди смогли только
в конце 1941 года – после битвы под москвой. в. вы
соцкий четверть века спустя буквально прохрипел от
имени поколения отцов [высоцкий, 1994. С. 410]:
«наконец
то нам дали приказ наступать.
отбирать наши пяди и крохи, –
но мы помним, как солнце отправилось вспять
и едва не зашло на востоке».
Были в то тяжелейшее время и другие чувства,
ожидания, о которых тоже надо помнить. Советских
людей воспитывали так, что многие искренне счита
ли: немецкий пролетариат чуть ли не восстанет, если
фашисты осмелятся напасть на первое рабоче
стьянское государство. в неизбежности войны с фа
шизмом, пожалуй, большинство советских людей не
сомневалось. Та же борьба республиканской испании
стояла перед глазами. но гитлер напал, а германия
не восстала.
Советских людей воспитывали в духе пролетар
ского интернационализма. о германии всегда гово
рили как о стране великой культуры, глубоких демо
кратических и революционных традиций. Да, война
своим жестоким ходом многое заставляла переосмы
сливать. Да, были поэтами воспетые призывы – убить
не только фашиста, немца убить. но даже понятное
военное ожесточение не привело к тому, чтобы воз
никли массовые антинемецкие настроения на этни
ческом уровне. Замечательный татарский поэт муса
Джалиль в декабре 1943 года в Берлинской тюрьме
моабит, где он находился как военнопленный, и по
гиб, писал [Джалиль, 1969. С. 171]:
«и это страна великого маркса?!
Это бурного Шиллера дом?!
Это сюда меня под конвоем
пригнал фашист и назвал рабом?!»
россия даже на грани общенациональной ката
строфы не скатилась к национализму, осталась на
высоте многовековой культуры. историческое воз
мездие и месть – не одно и то же. и. Эренбург в марте
1941 года писал: «Для меня – для советского гражда
нина, для русского писателя, для человека, который
видел мадрид, париж, орел, Смоленск, – для меня
величайшее счастье топтать эту землю злодеев…».
но 14 апреля 1941 года в газете «правда» появилась
официальная статья, написанная, судя по воспоми
наниям Эренбурга, по указанию Сталина. лейтмотив
ее – не надо упрощать. «гитлеры приходят и ухо
дят, а народ германский, а государство германское
остается»
 4
. Это была позиция Советского Союза. Это
была политическая установка для армии, добивав
шей злейшего врага в его доме.
Сегодня, к сожалению, эти уроки, уроки об опас
ности национализма, национальной исключительно
сти, нацизма вновь обрели свою актуальность. увы,
в том числе и в некоторых государствах – бывших
советских республиках.
история учит тому, что только объединенными
усилиями нардов можно по
настоящему эффективно
противостоять силам, возомнившим себя избран
ными, властителями истории. и надо помнить и
повторять многозначительные уроки такого уни
кального феномена, как антигитлеровская коалиция.
в ее истории особое значение имеет Декларация
объединенных наций, подписанная 1 января 1942
года, а также конференции руководителей СССр, СШа,
великобритании, на которых обсуждались и согласо
вывались совместные действия, судьбы послевоен
ного мира.
и вот что тоже, безусловно, важно. Для пони
мания не только истории, но и дня сегодняшнего.
всегда было хорошо известно о немалых сложностях,
противоречиях, сопровождавших работу Конферен
ций – в том числе по таким глобальным вопросам,
как открытие второго фронта, послевоенное миро
устройство. политики, конечно, не строили иллю
зий относительно судеб, единства коалиции после
войны. однако, думаю, мало кто предполагал, что за
распадом коалиции непременно последует прямая,
тем более сознательная конфронтация. но из рассе
креченных английских документов стало известно,
что не только распад коалиции, а война против нас
замышлялась еще до победы над германией. в апре
ле 1941 года по указанию Черчилля начал разраба
тываться план операции о нападении на СССр. он не
был осуществлен, хотя вся послевоенная политика
бывших союзников по отношению к Советскому Со
юзу велась в его духе.
вместе с тем, мы всегда будем помнить антифа
шистское единение народов. мы никогда не должны
забывать, что по линии того же ленд
лиза (а это
одно из самых значительных направлений антифа
шистского сотрудничества) Соединенными Штатами
была оказана огромная помощь великобритании,
СССр и ряду других стран. по ленд
лизу СССр полу
чил свыше 4% вооружения, различной техники, сы
рья, продовольствия, других товаров, которые были
нам так необходимы для победы над врагом. иногда
говорят, что мы бы справились и без этих поставок.
Это, конечно, так. и факт, что более 70% всего, что
мы получили, мы получили в 1943–1941 годах, после
перелома в войне. но надо понимать, что их отсут
ствие обернулось бы дополнительными большими
трудностями и потерями. поставки по ленд
лизу –
Товарищ Эренбург упрощает // http://mexalib.com/view/197146
К 70-
поБеД
это 13% нашего авиапарка в годы войны, 12,3% тан
ков, 2,7% орудий и минометов, 64% автопарка, 2,7%
 1
. Данное соглашение сыграло важную роль
и в значительной степени содействовало успешному
завершению войны против общего врага
 6
8 мая 1941 года в 22 часа 43 минуты было завер
шено подписание акта о безоговорочной капитуля
ции германии. в москве уже было 9 мая. от Совет
ского Союза акт был подписан г.К. Жуковым – мар
шалом победы, как его назвал народ. Долгожданная,
тяжелейшая, великая победа!
а перед глазами солдат победившей армии, воз
вращавшихся домой, перед глазами партизан и под
польщиков, тружеников тыла, женщин, детей, стари
ков лежала огромная страна – истерзанная, измучен
ная; значительная часть страны была разгромлена
и разорена. в руинах и пепле лежали 1710 городов и
поселков, более 70 тыс. деревень, почти 32 тыс. про
мышленных предприятий, свыше 100 тыс. колхозов,
совхозов, машинно
тракторных станций
 7
. и впереди
были годы тяжелейшей работы. Это еще один подвиг
народа – восстановление разрушенного, создание мо
гучей державы, обеспечение военно
стратегического
баланса с Западом.
ленд
лиз. мифы и реальность // http://statehistory.ru/31/,end
realnost/
Спасительный ленд
лиз // http://nvo.ng.ru/
history/2001
Советский Союз в годы великой отечественной войны (1941—
1941) // http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/(istory/
и все это то, что не дано стереть годам, что долж
но навсегда оставаться в памяти благодарных потом
ков. в живой памяти.
«Я знаю, никакой моей вины
в том, что другие не пришли с войны,
в том, что они – кто старше, кто моложе –
остались там, и не о том же речь,
Что я их мог, но не сумел сберечь, –
речь не о том, но все же, все же, все же…»
[Твардовский, 1978.]
и пока звучит в нас это выстраданное – «все же,
все же» – до тех пор и жива наша память, наша со
литература
Боффа Дж
. история Советского Союза. в двух томах. Т. 1. м.:
международные отношения, 1994.
высоцкий в.С
. Сочинения. в двух томах. Т. 1. екатеринбург:
уральский дом «посылторг», 1994.
Джалиль муса
. моабитская тетрадь. м.: Художественная лите
ратура, 1969.
егоров в.К.
многоликая россия: ХХ век. м.: воскресенье, 1998.
Кулешов С.в., волобуев о.в
. наше отечество. опыт политиче
ской истории. Часть 2. м.: Терра, 1991.
милюков п.н.
воспоминания. м.: политиздат, 1991.
новый Энциклопедический словарь. м.: рипол классик, Боль
шая российская энциклопедия, 2006.
Твардовский а.
. Собрание сочинений. в шести томах. Т. 3. м.:
Художественная литература, 1978.
Фалин в.м.
партитура второй мировой. Кто и когда начал
войну? м.: вече, 2011.
%33/.3 /
4254( A.D C/.3C)%.C%
%G
/2/6
Doctor of 0hilosophical 3ciences, 0rofessor, (onored 3cientist of the 2ussian Federation, (ead of the 5.%3C/ chair
of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp., 82). %mail:
[email protected]
4he feat accomplished by the 2ussian people during the Great 0atriotic war is described in detail in the article. 4he analysis of
the origins of the war is presented. .ow we can often hear accusations that the 3oviet 5nion is to blame for for the outbreak of the war
equally with Germany. 4he author describes what the cost of the 6ictory was. )t’s not a secret that the 5332 suffered the biggest loss in
manpower for 1418 war days. (owever, even on the verge of the nation
wide disaster the 2ussian people didn’t descend to nationalism
being as always up to the mark of their centuries
old culture.
Keywords:
5332, 7orld 7ar )), the Great 0atriotic war, fascism, patriotism, geopolitics.
eferences
Boffa Dzh. )storiia 3ovetskogo 3oiuza. 6 dvukh tomakh. 4. 1. [(istory
of the 3oviet 5nion. )n 2 volumes. 6ol. 1.] -.: -ezhdunarodnye
otnosheniia, 1994.
6ysotskii 6.3. 3ochineniia. 6 dvukh tomakh. 4. 1. [4hesis. )n 2
volumes. 6ol. 1] %katerinburg: 5ral’skii dom «0osyltorg»,
Dzhalil’ -usa. -oabitskaia tetrad’. [4he -oabit .otebooks] -.: Khu
dozhestvennaia literatura, 1969.
%gorov 6.K. -nogolikaia 2ossiia: ХХ vek. [-ultifaced 2ussia: 88
century.] -.: 6oskresen’e, 1998.
Kuleshov 3.6., 6olobuev /.6. .ashe /techestvo. /pyt politicheskoi
istorii. Chast’ 2. [/ur motherland. %xperience of the political his
tory. 0art 2.] -.: 4%22A, 1991.
-iliukov 0... 6ospominaniia. [-emories] -.: 0olitizdat, 1991.
.ovyi %ntsiklopedicheskii slovar’. [.ew encyclopedic dictionary]
-.: 2)0/, klassik, Bol’shaia 2ossiiskaia entsiklopediia, 2006.
4vardovskii A.4. 3obranie sochinenii. 6 shesti tomakh. 4. 3. [Collect
ed works issued in six volumes. 6ol. 3.] -.: Khudozhestvennaia
literatura, 1978.
Falin 6.-. 0artitura 6toroi mirovoi. Kto i kogda nachal voinu? [-usi
cal score of the 7orld 7ar 2. 7ho launched the war and when?]
-.: 6eche, 2011.
уД
п
доктор исторических наук, профессор, ведущий научный сотрудник института российской истории ран
(117036, москва, ул. Дмитрия ульянова, 19). %
mail: [email protected]
аннотация:
в статье представлен анализ целей и характера второй мировой и великой отечественной войны. автор описывает
то, какой ценой Советскому Союзу досталась победа, какова роль союзников в этой войне, а также значение пакта молотова
риббентропа. опираясь на обширные архивные материалы, автор опровергает начавшую бытовать за рубежом «теорию» о
подготовке СССр в 1930
х годах к нападению на германию. особую актуальность статья приобретает на фоне начавшейся в
европе и мире идеологической кампании, целью которой стал пересмотр роли СССр в поражении вооруженных сил фашистской
германии, а также возложение на Советский Союз и германию равной ответственности за начало войны.
лючевые слова:
великая отечественная война, россия, германия, фашизм, победа, патриотизм, геополитика.
уД
п
ели и характер
еликой
течественной войны
летний юбилей разгрома германского фашизма
стал поводом для начала в европе и мире идеологи
ческой кампании, преследующей цель пересмотреть
роль СССр в поражении вооруженных сил фашистской
германии.
причины этого понятны. Тегеранско
Ялтинская
конструкция мира, сформировавшаяся к концу вели
кой отечественной войны, была разрушена поражени
ем СССр в войне холодной. Хельсинкские соглашения
1971 года, в которых главной идеей было сохранение
нерушимости границ, перестали действовать. на тер
ритории восточной и Центральной европы образо
вались новые государства, радикально изменились
политические режимы в странах, прежде входивших в
Совет экономической взаимопомощи и участвовавших
в варшавском договоре. политической реальностью
стало то, что существенной частью формирующейся
государственной идеологии этих стран стала пере-
оценка причин и итогов войны.
можно утверждать: мы столкнулись с беспреце
дентной по своим масштабам попыткой отнять у рос
сии – наследницы Советского Союза – право быть по
бедителем или, как минимум, обесценить роль нашей
страны в победе во второй мировой войне. Более того,
влиятельные политические силы в странах Запада
пытаются возложить на Советский Союз и германию
равную ответственность за начало войны, а победа ин
терпретируется как продолжение Советским Союзом
оккупации части европы иными средствами, как заме
на фашистского режима на советский тоталитарный.
не стихают утверждения, в том числе и в отечест
венной историографии, что СССр готовился напасть
на германию, и гитлеровская агрессия – не более чем
превентивная мера.
можно утверждать, что подобные тенденции будут
только усиливаться в ближайшие десятилетия. Суще
ственно и то, что споры о характере и последствиях
войны уже давно перешагнули академические пороги
и приобрели актуальное политическое измерение. на
помню хотя бы о том, что дискуссии о пакте молото
риббентропа на Съезде народных депутатов СССр
и верховном Совете СССр стали частью подготовки к
выходу из Советского Союза литвы, латвии, Эстонии,
молдавии, а претензии к россии – как наследнику СССр
– переросли в попытки ряда стран требовать у нашей
страны компенсаций за оккупацию.
Таким образом, необходимость в новом научном
осмыслении характера второй мировой и великой
отечественной войны приобретает для отечественной
историографии не только собственно научный, но и
очевидный политический смысл.
Ключевым звеном в такой интерпретации истории
войны стал договор о ненападении германии и СССр, а
также секретные протоколы к этому договору, подпи
санные 23 августа 1939 года. напомню предысторию
появления этого документа. в условиях постоянно
возраставшей угрозы новой войны, развала версаль
ской системы устройства мира, нараставшего военного
потенциала нацистской германии руководство СССр
пыталось обзавестись союзниками в составе так на
зываемого «восточного пакта». Советский Союз был
готов вместе с Францией и англией защитить Чехосло
вакию осенью 1938 года. о том, что заявление СССр не
было пустыми словами, свидетельствовали серьезные
военные приготовления, которые начали проводиться
с лета 1938 года в Киевском особом военном округе.
однако неожиданные соглашения англии, Франции и
италии с гитлеровской германией 29 сентября 1938
года не только выдали Чехословакию германии, но и
серьезно подорвали доверие советского руководства к
вероятности совместных действий против возможной
германской агрессии.
новый затяжной тур переговоров между Францией,
англией и СССр о возможности заключения советско
англо
французского пакта о взаимной помощи напо
ролся не только на подозрительность и недоверие не
К 70-
поБеД
К 70-
поБеД
состоявшихся союзников, но и на техническую невоз
можность непосредственного участия Красной армии
в совместных военных действиях, так как СССр не имел
общей границы с германией. польское руководство
категорически и последовательно отказалось от уча
стия в системе коллективных усилий по обеспечению
безопасности в европе.
польша была связана с германией договором о нена
падении, заключенным в 1934 году. в ходе переговоров,
которые польский министр иностранных дел Ю. Бек
вел в январе 1939 года в Берлине с гитлером и риббен
тропом, стороны заверяли друг друга в необходимости
союза германии и польши против россии. «германия,
– заверял гитлер, – будет заинтересована в сохранении
сильной независимой польши, совершенно независимо
от положения дел в россии. Безразлично, идет ли речь о
большевистской, царской или какой
либо иной россии,
германия всегда будет относиться к этой стране с пре
дельной осторожностью, и поэтому германия крайне
заинтересована в сохранении польшей своих позиций.
С чисто военной точки зрения, наличие сильной поль
ской армии снимает с германии значительное бремя...»
[Документы и материалы… 1981. С. 1]. ему вторил
Ю.
Бек: «господин Бек, – записал чиновник германского
миДа, – не скрывал, что польша претендует на Совет
скую украину и на выход к Черному морю» [Документы
и материалы… 1981. С. 11, 16–17].
Фашистская германия допустила польшу к разде
лу Чехословакии в марте 1939 года, когда она заняла
часть территории Чехословакии – Тешинскую Силезию
и небольшие области на севере Словакии.
всю весну и лето 1939 года переговоры СССр с
англией и Францией проходили по формуле: СССр
настаивал на возможности прохода своих войск через
территорию польши, эти требования последователь
но отклонялись польским руководством. по мере этих
переговоров требования СССр к англии и Франции
как потенциальным союзникам росли: нужны были
гарантии непосредственного участия западных стран
в военных действиях против возможного агрессора
– германии. Кроме того, советское руководство ожида
ло, что англия и Франция окажут нажим на польшу и
румынию с тем, чтобы советские войска в случае воз
никновения конфликта могли воспользоваться их тер
риторией. Стали звучать призывы включить в систему
взаимной безопасности не только польшу и румынию,
но и страны прибалтики, и Финляндию.
в Кремле нарастало сомнение в возможности трех
стороннего соглашения. польское правительство по
следовательно отказывалось участвовать во франко
советско
британском альянсе, гитлер дал знать, что он
готов и дальше рассматривать ряд территорий Слова
кии как объект торга с польшей, сохранялось подозре
ние, что потенциальные союзники – англия и Франция
– заключат с гитлером новое соглашение по образцу
мюнхенского и оставят СССр один на один с явно
усиливавшейся германией, имевшей в качестве стра
тегического союзника Японию, не скрывавшую своих
претензий к территории советского Дальнего востока.
основания для таких подозрений подогревались
тем фактом, что английская дипломатия, параллельно
с переговорами с СССр об антигерманском пакте, вела в
Берлине в июле
августе 1939 года консультации о воз
можности заключения англо
германского соглашения,
«включающего, – по словам Хораса вильсона, главного
советника правительства великобритании по вопро
сам промышленности, – отказ от нападения на третьи
державы, что начисто освободило бы британское пра
вительство от принятых ими на себя в настоящее вре
мя гарантийных обязательств в отношении польши,
Турции и так далее...» [Документы и материалы… 1981.
С. 110–117, 193–194].
однако обращение Хораса вильсона было воспри
нято в высшем руководстве германии «как дальней
шее свидетельство слабости англии», а министр ино
странных дел риббентроп был убежден, что «в случае
германо
польской войны англия не выступит на сто
роне польши» [Документы и материалы… 1981. С. 294].
разочарование в невозможности заключения дей
ственного соглашения с англией и Францией, подо
зрения, что СССр сам может стать объектом сделки по
образу и подобию мюнхенской, подтолкнул советское
руководство к переговорам с германией. 3 августа 1939
года нарком иностранных дел молотов услышал от
германского посла в москве Ф. Шуленбурга официаль
ное заявление, что «германия намерена уважать инте
ресы СССр в Балтийском море и не имеет намерений,
противоречащих СССр в Балтийских странах. ... Что
касается германской позиции в отношении польши, то
германия не намерена предпринимать что
либо, про
тиворечащее интересам СССр» [Документы внешней
политики СССр, 1992. С. 171–172].
23 августа 1939 года состоялось подписание дого
вора о ненападении между германией и СССр и секрет
ных протоколов к нему (пакта молотова
па), означавших раздел сфер влияния этих стран в ев
ропе и предусматривавших четвертый раздел польши
и ликвидацию польской государственности.
при оценке этого пакта следует, по моему мнению,
принимать в расчет то, что он:
отражал на то время реалии расстановки политиче
ских сил в европе, атмосферу, приемы, мораль евро
пейской политики, и в этом смысле был не лучше и
не хуже заключенного годом раньше мюнхенского
соглашения;
был и остается, несмотря на все идеологические
оценки и политические интерпретации, частью се
годняшней геополитической реальности, посколь
ку определяет границы литвы, польши, молдавии,
румынии, Финляндии;
преследовал задачу укрепления международного
положения и безопасности СССр;
восходил к концепции распространения советского
влияния на все территории, прежде входившие в
российскую империю.
несомненно, что заключение пакта молотова
бентропа развязало руки германии для нападения на
польшу.
Цели и характер великой отечественной войны
отмечу, что участие в ликвидации славянского го
сударства – польши, несправедливое отождествление
позиций польского руководства и польской государ
ственности стало, по сути, стратегическим просчетом
Сталина. оно привело к приближению границ герма
нии к СССр, что, в конечном счете, ослабило западные
рубежи обороны страны и создало на многие десяти
летия вперед проблемы в отношениях нашей страны
и польши.
Эти геополитические приоритеты страны были
сформулированы советской внешней политикой в
1939 году и оставались практически неизменными
многие десятилетия: они практически полностью бы
ли воспроизведены и в безрезультатных переговорах с
англией и Францией в первой половине 1939 года, и в
пакте с германией, и в договорах, достигнутых в Теге
ране и Ялте в ходе соглашений «большой тройки», и в
советской политике более позднего времени.
важнейший вопрос – проблема ответственности
за такое развитие европейской политики в 1939 году.
выскажу свое личное мнение – она была слишком пра
гматичной, эгоистичной, замешанной на недоверии к
партнерам и противникам (с легкостью менявшихся
местами). в этом смысле народы европы стали жертва
ми такой политики.
нападение германии на СССр в корне изменило
характер второй мировой войны для нашей страны.
прежде всего, оно было неспровоцированным. нет
никаких оснований полагать, что советское полити
ческое руководство вынашивало планы нападения на
германию. Считаю необходимым отмести спекуляции
по поводу так называемого протокола заседания по
литбюро от 19 августа 1939 года, обнаруженного в
фондах второго бюро французской разведки [Бушуева,
1994. С. 232–233]. внимательный анализ документа
свидетельствует о том, что это – фальшивка, изго
товленная германской разведкой и запущенная во
Франции с единственной целью – оправдать будущую
германскую агрессию против СССр. Доказательствами
для такого утверждения служит, прежде всего, тот
бесспорный факт, что 19 апреля 1939 года попросту
не было заседания политбюро. Кстати, заседания по
литбюро проводились только по четвергам (19 августа
1939 года – суббота). но ни в пятницу, ни в субботу не
было никаких совещаний, где бы Сталин мог высту
пить с заявлением о будущей политике по отношению
германии. мне пришлось самому просмотреть все де
лопроизводство Секретариата, оргбюро и политбюро,
и не было ни одного вопроса, даже рассматриваемого
в особом порядке, где бы в эти дни принималось ре
шение по внешнеполитическим проблемам. Я уже не
говорю об абсолютном несоответствии оформления и
содержания этого текста правилам, принятым в дело
производстве политбюро.
нельзя считать доказательством превентивных
планов нападения на германию документ под названи
ем «Соображения по плану стратегического разверты
вания вооруженных Сил Советского Союза на случай
войны с германией и ее союзниками», разработанного
генштабом Красной армии и представленных Стали
ну в мае 1941 года. Этот документ, вызвавший взрыв
обвинений в агрессивных умыслах Советского Союза,
– не более чем штабная разработка. проект, кстати, не
получил одобрения и не был утвержден Сталиным [Да
нилов, 1996. С. 136–111]. Следует признать, что к лету
1941 года Красная армия не была в сколько
нибудь
достаточной степени готова к ведению боевых дей
ствий. Финская война ясно указала политическому и
военному руководству страны на хроническую нехват
ку командного состава, на низкое качество обучения
войск, на недостаточное количество танкистов.
о каких агрессивных, наступательных планах Со
ветского Союза можно говорить, когда в прибалтий
ском военном округе командиры танковых дивизий
июня 1941 года сообщали, что дивизии обеспечены
горюче
смазочными материалами на 6%, автобензи
ном – на 2%. начальник штаба Киевского особого во
енного округа генерал
лейтенант м.а. пуркаев писал
начальнику генерального штаба Красной армии г.К.
Жукову 19 мая 1941 года, что «…выполнение плана
завоза вооружения и боевой техники по плану снабже
ния Киевского особого военного округа в 1941 году до
настоящего времени идет крайне медленно. по целому
ряду предметов вооружения и боевой техники за истек
шие 1
месяцев до 1 мая 1941 года не завезено даже по
ловины запланированного к завозу в первой половине
1941 года планом вооружения войск» [Скрытая правда
войны, 1992. С. 32–34]. Следует признать, что к лету
1941 года Красная армия не была в сколько
нибудь до
статочной степени готова к ведению боевых действий.
понимание реальной слабости, неготовности ар
мии к войне вынуждала Сталина цепляться за пакт
молотова
риббентропа, стремиться избегать любых
возможных провокаций. полагаю, что именно этим
объясняется кажущееся странным стремление Стали
на игнорировать данные разведки о готовившемся на
падении германии на СССр. 13 июня 1941 года нарком
обороны С.
Тимошенко и начальник генерального шта
ба г. Жуков обратились к Сталину с предложением о
приведении войск приграничных округов в боевую
готовность. Сталин уклонился от ответа: «подумаем»
[Жуков, 1969. С. 230–231]. на следующий день Тимо
шенко и Жуков вновь настаивали на приведении войск
в полную боевую готовность. на этот раз Сталин раз
драженно возразил: «вы предлагаете провести в стра
не мобилизацию, поднять сейчас войска и придвинуть
их к западным границам? Это же война! понимаете вы
это оба или нет?!» [Жуков, 1969. С. 231]. Более того,
июня было подготовлено, а 14 июня – опубликовано
знаменитое сообщение ТаСС, излагавшее официаль
ную точку зрения на состояние советско
германских
отношений [Сообщение ТаСС. 1941].
С первых часов, дней и недель война стала мучени
ческим подвигом народа. разве не чудо, что в условиях
фактического развала Западного фронта, растерянно
сти и замешательства высшего руководства страны в
первую неделю войны, громадных потерь (только за
первый день войны Красная армия потеряла, по пре
К 70-
поБеД
имуществу на аэродромах, 1,2 тыс. самолетов, против
ник захватил в первые недели войны 6 тыс. танков из
10 тыс., которые были в пограничных округах) тем не
менее удалось обороняться в районе Смоленска, сдер
жать там танковые колонны гудериана. германское на
ступление, казавшееся непреодолимым нашествием,
захлебнулось. Как и в отечественную войну 1812 года с
наполеоном, захватчики встретили упорнейшее сопро
тивление в районе Смоленска, позволившее выиграть
драгоценное время и организовать оборону.
война стала поистине народной, где высокий па
триотизм сочетался с бесчисленными (в горьком и
точном смысле этого слова!) потерями.
в эти часы, дни и недели стали закладываться зер
на будущих побед Красной армии.
война выявила достоинства так называемого мо
билизационного типа советской экономики, которая,
функционируя в рамках жестко политически организо
ванного общества, была способна на некоторое время
до минимума сократить все потребности и переклю
чить ресурсы страны на нужды фронта.
Экономический потенциал германии существенно
превосходил советский. уже в 1940 году в германии
было в 2,1 раза больше станков, производилось боль
ше стали, алюминия, угля, чем в СССр
[поздеева,
1991. C.
324–339]. К началу агрессии против СССр в
распоряжении германии оказались промышленность
и ресурсы Франции, австрии, Бельгии, Чехословакии,
голландии, Дании, а также стран
сателлитов – румын
ская нефть, венгерские бокситы, финский лес. на гер
манскую армию работали заводы этих стран.
Этому мощному потенциалу противостояла совет
ская экономика, пережившая катастрофу 1941 года,
потерю трети промышленности, расположенной в за
падной части СССр.
людские ресурсы, транспорт, запасы сырья, энер
гетика, наука – все было переключено на обеспечение
армии. лозунг – «все для фронта, все для победы» –
был не пропагандистским штампом, а реальностью
поставки вооружений, стратегического сырья и материалов
от союзников по ленд
лизу начались позже – с 1942 года,
хотя соглашение о ленд
лизе было подписано в ноябре
года.
всех сторон жизни страны. если в 1940 году военная
продукция составляла 22% в общем промышленном
производстве, то в 1942 году – уже 66%. Заметим, что
рост объемов военного производства происходил
в условиях сокращения производства электроэнер
гии, чугуна, стали, проката, то есть в значительно
более сложной экономической ситуации [великая
отечественная война… 1981. С.
807–808]. Эта моби
лизация подкреплялась высочайшим уровнем цент
рализации власти и управления, последовательным
осуществлением единоначалия в его политическом
смысле. государственный комитет обороны сконцен
трировал всю полноту власти – партийной, подменив
политбюро и съезды партии, государственной – ду
блируя Совет народных комиссаров СССр, законода
тельной и даже судебной. Благодаря этому удалось
практически заново восстановить оборонный потен
циал страны и армии, у которой в 1941 году не хвата
ло даже винтовок.
в 1942 году положение решительно изменилось.
Было произведено, по отношению к 1941 году, танков
– на 274% больше, самолетов – на 62%, артиллерий
ских орудий – на 213%, боеприпасов – на 60%. всего в
году советская промышленность произвела 21,7
тыс. самолетов, более 24 тыс. танков, 127,1 тыс. орудий,
230 тыс. минометов. К ноябрю 1942 года СССр ликви
дировал свое военно
техническое отставание от герма
нии [великая отечественная война… 1981. С. 807–808].
новым фактором, ворвавшимся в жизнь страны,
стало возрождение религии. Страшный удар, нане
сенный большевиками по всем религиозным конфес
сиям и особенно по русской православной церкви в
1920–1930 годах, закрытие и уничтожение церквей и
монастырей, аресты и казни духовенства, воинствую
щий (в прямом смысле этого слова) атеизм, казалось,
устранили церковь из политической жизни советского
общества. однако война вынудила власти поступиться
своими атеистическими принципами. К церкви, как
источнику надежды и утешения, обратились в тяжкие
дни и годы войны миллионы русских, украинцев и бе
лорусов – тех народов, которые несли основное бремя
войны с фашизмом. русская православная церковь, с
первых часов войны занявшая последовательно патри
отические позиции, стала одним из факторов государ
ственной идентификации этих народов.
власти были вынуждены в условиях войны если
не изменить прежнее отношение к религии и церкви
(что было просто невозможно, учитывая господство
коммунистической идеологии), то, по крайней мере,
несколько смягчить прежний курс, разрешить выборы
патриарха.
в ответ на политическую лояльность церкви госу
дарство предложило создать специальный государст
венный орган – своего рода министерство по церков
ным делам – Совет по делам русской православной
церкви при Совете народных комиссаров СССр, для
того, чтобы осуществлять «связи между правитель
ством СССр и патриархом московским и всея руси по
вопросам русской православной церкви, требующим
роводы в народное ополчение.
ентябрь 1941 года
Фото фронтового корреспондента
.Ф. Боде
Цели и характер великой отечественной войны
решения правительства СССр»
 2
. одновременно с этим
церковь была «встроена» в советскую бюрократиче
скую машину.
С начала войны важнейшим фактором отпора гер
манской агрессии стал русский патриотизм. Сталин
призывал вспомнить о славе великих военачальников
– александра невского, Дмитрия Донского, Козьмы
минина, Суворова и Кутузова. в армию вернулись
георгиевские ленты, появились гвардейские полки
и дивизии, внедрялась идея славянского братства,
солдатский орден Славы заставлял вспомнить о сол
датском георгии, о традициях русской армии. Самому
а.С. Щербакову, начальнику главного политического
управления Красной армии, приписывалось выраже
ние, что сегодняшним «фронтовикам Бородино теперь
ближе, чем парижская Коммуна» [история советской
политической цензуры, 1997. С. 140].
однако ставка только на российский патриотизм
имела и свои границы. прежде всего, обращение к
историческому прошлому было политически небез
опасно. историческая легитимность большевизма бы
ла, мягко говоря, сомнительной. революции нелеги
тимны по своей сути. воссоздание прошлого создавало
предпосылки для возрождения национальных идей
как альтернативы коммунистическому интернациона
лизму и самой компартии. Сталин, прекрасно знавший
историю россии, в полной мере понимал политически
положительные и опасные стороны русского патрио
тизма. именно он использовал ресурс русского патри
отизма на начальном этапе войны. но он лучше, чем
кто
нибудь из тогдашней власти, осознавал опасность
использования «русского фактора» против партийной
политики. поэтому уже в 1944 году возрождаются об
винения в «великодержавном шовинизме», адресован
ные крупнейшим историкам.
Свидетельством ограниченной деидеологизации
Советского Союза стало отмежевание советского руко
водства от идеи мировой революции и в упразднении
Коминтерна. 11 мая 1943 года Сталин распустил эту
организацию, которая, как он объяснил, «выполнила
свою миссию». Это решение должно было стать для
западных союзников свидетельством отказа москвы от
планов «мировой революции». Следом за этим утратил
роль государственного гимна «интернационал», остав
шийся партийным гимном. в конце 1943 года были
опубликованы слова нового гимна СССр, написанные
С.
михалковым и Эль
регистаном – «Союз нерушимый».
гитлеровское командование исходило из расист
ских теоретических посылок фашизма о превосходстве
германской нации, о необходимости расширения жиз
ненного пространства и о неполноценности других на
родов – евреев, славян. генералитет германской армии
вполне разделял эти убеждения своего политического
руководства. в качестве примера можно привести при
каз от 18 декабря 1941 года генерал
фельдмаршала
постановление Совета народных комиссаров СССр от
сентября 1943 года № 993 «об организации совета по
делам русской православной церкви».
вальтера фон райхенау, командовавшего 6
й армией
вермахта: «Снабжение питанием местных жителей и
военнопленных является ненужной глупостью... вой
ска заинтересованы в ликвидации пожаров только
тех зданий, которые должны быть использованы для
стоянок воинских частей. все остальное, являющееся
символом бывшего господства большевиков..., должно
быть уничтожено. никакие исторические или художе
ственные ценности на востоке не имеют значения...»
[нюрнбергский процесс. 1961. С. 341–346].
план «Барбаросса» – план войны германии против
СССр – имел экономический раздел под названием
«ольденбург» и план «ост» по управлению «новыми
землями» на востоке. при разработке этого плана спе
циальное внимание было обращено на то, чтобы раз
громить русских как народ, разобщить его, «устранить
опасность, которую представляет для нас (нацистов)
русский народ».
армейское командование вполне разделяло и про
водило в жизнь установки фашистских идеологов.
повсеместно на оккупированной территории создава
лись лагеря смерти и гетто, проводились аресты и рас
стрелы. истреблению подлежали не только евреи, но и
цыгане, партизаны, инвалиды. Сохранились ужасные
свидетельства истребления детей в детских домах,
санаториях, больницах.
одной из важнейших целей оккупационной адми
нистрации было выкачивание ресурсов. гитлеровское
командование оценило роль колхозов как инструмента
принуждения крестьянства и фактически сохранило их
на оккупированных территориях украины, Белоруссии
и россии. изменения носили чисто внешний характер.
Колхозы были переименованы в «общественные хозяй
ства», которые должны были работать «согласно указа
ниям немецкого управления». работа в этих «общест
венных хозяйствах» объявлялась обязательной для всех
работоспособных членов «общественного хозяйства».
менее успешной оказалась промышленная полити
ка рейха. германское командование пыталось наладить
производство продукции на заводах на захваченной
территории, добычу угля, железной руды, марганца.
олитрук
лексей Гордеевич
ременко.
онтратака
у села Хорошее
уганской области
Фото фронтового корреспондента М.В.
А
льперта
К 70-
поБеД
особое место в экономических планах германии
занимало использование рабочей силы. по планам гит
леровского командования на работы должны были
быть высланы до 11 млн советских граждан. Целые
территории страны обезлюдели. К концу оккупации в
новгороде фактически не осталось целых зданий. из
2,3 тыс. жилых домов сохранилось с небольшими разру
шениями только 40, частично пригодных для жилья
 3
на оккупированной территории развернулась пар
тизанская война.
по мере развития партизанского движения в тыл
врага было заброшено более 2 тыс. групп офицеров
разведчиков и радистов, общей численностью до
тыс. человек. подразделениями 2
го отдела нКвД и
бригадой особого назначения было уничтожено более
110 тыс. германских солдат и офицеров, убито 87 выс
ших чиновников оккупационных властей [Судоплатов,
1996. С. 149–110].
вторым направлением в партизанском движении
стало движение «снизу», протест граждан против не
мецкого гнета, попытки убежать и укрыться в дерев
нях, в лесу от высылки в германию. К этому следует
добавить заранее подготовленную сеть подпольных
партийных и партизанских отрядов, которые долж
ны были начинать действовать в случае оккупации.
Желая покончить с партизанами, фашисты органи
зовывали карательные операции, снимая с фронта це
лые дивизии, оснащенные танками и авиацией. Кара
тели несли серьезные потери, но главной цели достичь
не могли. на оккупированной территории образовы
вались «партизанские края» – обширные районы, куда
оккупанты предпочитали не приходить, здесь люди
жили по советским законам, действовала гражданская
администрация, партийные и советские органы.
война стала вынужденным, но от этого не менее
важным опытом сотрудничества государств с раз
личными политическими системами. СССр получил
от союзников большое количество вооружения, бо
еприпасов, стратегических материалов, продоволь
ствия, в котором крайне нуждалась Красная армия.
Было отгружено продукции на сумму более 9 млрд
долл.; в том числе: 11 тыс. самолетов, 7 тыс. танков и
самоходных орудий, более 310 тыс. грузовых автомо
билей, паровозы, различные боеприпасы, подшипни
ки, продовольствие, тысячи тонн цветных металлов,
ферросплавов, авиабензин и многое другое [постав
ки союзников по ленд
лизу… 1916].
в годы войны союзниками – политическим ру
ководством СССр, великобритании и СШа были до
стигнуты важные договоренности о послевоенном
устройстве мира, обеспечившие мир в европе во вто
рой половине ХХ века, в частности – договоренность
о создании организации объединенных наций.
СССр заплатил за победу страшную плату – погибло
почти 27 млн человек. Фашисты разрушили 1,7
тыс. го
родов и рабочих поселков, свыше 70 тыс. сел и деревень,
государственный архив новгородской области. р – 1793.
1. Д. 24. л. 4 об.
32 тыс. промышленных предприятий, 61
тыс. киломе
тров железнодорожных путей, разорили свыше 100 тыс.
колхозов, совхозов и машинно
тракторных станций.
война стала крайним напряжением всех сил. Зако
номерно, что в различных слоях советского общества
солдаты и офицеры армии
победительницы не могли
не задумываться – а как же будет устроена жизнь по
сле войны? многие из них были убеждены, что Сталин
после войны колхозы отменит. Что это станет выраже
нием благодарности крестьянам
солдатам за героизм в
войне. в ЦК вКп (б) поступали многочисленные сведе
ния, что «слухи о ликвидации колхозов сейчас широко
распространяются среди колхозников» (Курская об
ласть), крестьяне в псковском районе спрашивали пар
тийных работников – «Скоро ли распустят колхозы?».
«все ждут, что распустят армию по домам – колхозы от
менят» (пензенская область). по всей стране – от пско
ва и воронежа до Забайкалья распространялись слухи,
что «в америке, говорят, уже решили распустить все
колхозы в СССр, молотов потому и покинул конферен
цию в Сан
Франциско»; «америка и англия предъявили
нашему правительству ультиматум – или распустите
колхозы, или пойдем на россию войной» [Зубкова, 2000.
С. 62–63]. Слухи эти имели удивительно устойчивый
характер, став важной социально
психологической ха
рактеристикой настроений и демобилизующихся сол
дат, и колхозников. похожие антиколхозные ожидания
встречались и среди генералитета [пихоя, 1998. С. 11].
война поколебала и прежнюю, довоенную систе
му управления страной. у войны свои жестокие зако
ны. в управлении – военном, государственном, про
экономическом – оказались нужны люди,
добивавшиеся результата. военные методы были
нацелены на достижение немедленного результата
и поэтому предполагали соответствующую систему
выдвижения руководящих кадров. в эти годы дей
ствует принцип целесообразности, потеснивший но
менклатурные приемы выдвижения руководителей.
Для Сталина уже в конце войны была ясна необходи
мость восстановления в полной мере прежней системы
управления. Сохранение военных порядков подрывало
основу номенклатурной (советской) системы управле
ния. поэтому отнюдь не случайно, что уже в 1946–1947
годах обрушились репрессии на генералитет Совет
ской армии во главе с Жуковым, на директоров многих
промышленных предприятий – директоров
генералов,
связанных с армией, а позже, в 1948–1910 годах – и на
значительную часть секретарей обкомов военных лет
(так называемое «ленинградское дело»).
9 февраля 1946 года Сталин выступил на пред
выборном собрании избирателей Сталинского изби
рательного округа москвы. пришла пора подводить
итоги войны и наметить новые задачи в мирной жиз
ни. главный вывод Сталина: «наша победа означает
прежде всего, что победил наш советский общест
венный строй, что советский общественный строй с
честью выдержал испытание в огне войны и доказал
свою полную жизнеспособность, … что победил наш
государственный строй» [Сталин, 1997. С. 7–8].
Цели и характер великой отечественной войны
вывод был очевиден: ничего менять не надо. Был
положен конец всяким надеждам на перемены, на
приспособление к радикально менявшемуся миру.
великая отечественная война уникальна в истории
нашей страны еще и потому, что за этой войной не
последовали реформы. если быть более точным, то
реформы начались десятью годами позже, в середи
не 1910
х годов, однако они не затронули ни суще
ственных основ экономического строя (как после
Крымской войны), ни ее политического устройства
(как произошло после русско
японской войны), ни,
тем более, социально
политического строя (как про
изошло в ходе первой мировой войны).
победа в войне обеспечила иное. она сохранила
отечественную государственность. она спасла су
ществование и избавила от геноцида народы нашей
страны. она означала разгром политической систе
мы, провозглашавшей право на уничтожение по ра-
совому признаку.
и, наконец, она стала нашей победой. победой
наших отцов и матерей, смертию смерть поправших,
жизнь и здоровье положивших для избавления оте
чества от «проклятой орды» завоевателей. победой,
ставшей, пожалуй, главным событием отечественной
истории ХХ века.
литература
Бушуева Т
. проклиная – попробуйте понять // новый мир. 1994.
12.
великая отечественная война. 1941–1941. Энциклопедия. м., 1981.
Данилов в.Д
. Сталинская стратегия начала войны: планы и реаль
ность // Другая война. м., 1996.
Документы внешней политики СССр. Т. 22. Кн. 1. 1 января – 31 авгу
ста 1939 года. м., 1992.
Документы и материалы кануна второй мировой войны. 1937–
1939. Т.2. Январь
август 1939 года. м., 1981.
Жуков г.К
. воспоминания и размышления. м., 1969.
Зубкова е
. послевоенное советское общество: политика и повсед
невность. 1941–1913. м., 2000.
история советской политической цензуры. Документы и коммен
тарии. м., 1997.
нюрнбергский процесс. в 7 томах. Т. 3. м., 1961.
пихоя р.г
. Советский Союз: история власти. м., 1998.
поздеева л.в
. ленд
лиз для СССр: дискуссия продолжается // вто
рая мировая война. актуальные проблемы. м., 1991.
поставки союзников по ленд
лизу и другим путям во время второй
мировой войны. м.: воениздат, 1916.
Скрытая правда войны: 1941 год. неизвестные документы. м., 1992.
Сообщение ТаСС // известия. 14 июня 1941. №139 (7111).
Сталин и.в
. Сочинения. Т. 16. м., 1997.
Судоплатов п.а
. разведка и Кремль. м., 1996.
/3% A.D C(A2AC4%2 /
4(% G2%A4 0A42)/4)C
0)
Doctor of (istorical 3ciences, 0rofessor, ,eading 2esearcher of the )nstitute of 2ussian (istory, 2A3 (117036, -oscow,
Dmitriia 5lianova st., 19). %
mail: [email protected]
4he article presents an analysis of the objectives and nature of the 7orld 7ar )) and the Great 0atriotic war. 4he author
describes what the cost of the 6ictory won by the 3oviet 5nion was, what the role of the allies in this war was, as well as the significance
of the -olotov
2ibbentrop 0act. Basing on numerous archive documents the author rebuts the theory that has recently emerged in foreign
countries claiming that the 5332 was preparing to attack Germany in the 1930
s. 4he article becomes topical against the ideological cam
paign background in %urope and worldwide aiming to redefine the role of the 5332 in the defeat of the armed forces of .azi Germany and
make the 3oviet 5nion and Germany equally responsible for the outbreak of war.
Keywords:
4he Great 0atriotic war, 2ussia, Germany, fascism, 6ictory, patriotism, geopolitics.
eferences
Bushueva 4. 0roklinaia – poprobuite poniat’ // .ovyi mir. [7hile
cursing – try to understand // .ew world] 1994. № 12.
6elikaia /techestvennaia voina. 1941
1941. %ntsiklopediia. [4he
Great 0atriotic war. 1941
1941. %ncyclopedia.] -., 1981.
Danilov 6.D. 3talinskaia strategiia nachala voiny: plany i real’nost’ //
Drugaia voina. [3talin’s strategy of the war beginning: plans and
reality // Another war] -., 1996.
Dokumenty vneshnei politiki 3332. 4. 22. Kn. 1. 1 ianvaria – 31
avgusta 1939 goda. [Documents of the foreign policy of the 5332.
6ol. 22. Book 1. January 1 – August 31, 1939.] -., 1992.
Dokumenty i materialy kanuna 6toroi mirovoi voiny. 1937
1939. 4.2.
)anvar’
avgust 1939 goda. [Documents and materials of the 7orld
7ar )) eve. 1937
1939. 6ol. 2. January
august 1939.] -., 1981.
:hukov G.K. 6ospominaniia i razmyshleniia. [2ecollections and reflec
tions.]-., 1969.
:ubkova %. 0oslevoennoe sovetskoe obshchestvo: politika i
povsednevnost’. 1941
1913. [After
war soviet society: politics and
daily life. 1941
1913.] -., 2000.
)storiia sovetskoi politicheskoi tsenzury. Dokumenty i kommentarii.
[(istory of the soviet political censorship. Documents and com
ments.] -., 1997.
.iurnbergskii protsess. 6 7
mi tomakh. 4. 3. [.uremberg trial. )n 7
volumes. 6ol. 3.] -., 1961.
0ikhoia 2.G. 3ovetskii 3oiuz: istoriia vlasti. [3oviet 5nion: history of
power] -., 1998.
0ozdeeva ,.6. ,end
liz dlia 3332: diskussiia prodolzhaetsia // 6toraia
mirovaia voina. Aktual’nye problemy. [,end
lease for the 5332:
discussion is in progress // 7orld 7ar )). 4opical issues.] -., 1991.
0ostavki 3oiuznikov po ,endlizu i drugim putiam vo vremia 6toroi
-irovoi 6oiny. [3upplies of the allies under lend
lease and other
ways during 7orld 7ar )).] -.: 6oenizdat, 1916.
3krytaia pravda voiny: 1941 god. .eizvestnye dokumenty. [(idden
truth about war: 1941] -., 1992.
3oobshchenie 4A33 // )zvestiia. 14 iiunia 1941. [.ews of the 4elegraph
Agency of 3oviet 5nion // )zvestiia. June 14, 1941.] №139 (7111).
3talin ).6. 3ochineniia. 4. 16. [4hesis. 6ol. 16] -., 1997.
3udoplatov 0.A. 2azvedka i Kreml’. [)ntelligence service and the
Kremlin] -., 1996.
К 70-
поБеД
ЮДмила
Т
нов
доктор исторических наук, профессор кафедры социологии и управления московского автомобильно
дорожного государственного технического университета (121319, москва, ленинградский проспект, 64). %
mail: [email protected]
аннотация:
начиная с 3600 года до нашей эры и по 2008 год включительно, исследователи насчитали около 11 тыс. войн.
вооруженные действия затрагивали всех людей без возрастных, имущественных или гендерных исключений. Хотя на полях
сражений преимущественно бились мужчины, их всегда сопровождали воспоминания, образы и имена любимых женщин, вселяя
в бойцов уверенность и придавая силы.
лючевые слова:
войны, богини войны, оружие, песни военных лет, военный плакат.
ЮДмила
Т
Женские имена фронта и тыла
после выхода в свет в 1984 году до
кументальных очерков «у войны не
женское лицо» белорусской писатель
ницы Светланы алексиевич с рассказа
ми женщин, участвовавших в великой
отечественной войне, название книги
стало нарицательным. оно подчеркива
ет горькую несоразмерность всеразру
шающей жестокости войны и жизнеут
верждающего женского начала. однако
в современных реалиях все чаще прихо
дится сталкиваться с тем, что женщины
разными путями вовлекаются в боевые
действия. Более того, у войны всегда
были и сохраняются женские имена.
Такие имена войны появились в глу
бокой древности. Женская ипостась бы
ла присуща богам войны в разных ми
фологиях. Часто функция Богини войны
совмещалась с функцией Богини
мате
ри. и так как война в мифологической
картине мира связывалась с творени
ем Космоса из Хаоса, то божественной
задачей становилась защита творения.
потому агрессивность и воинствен
ность этих богинь дополнялась атри
бутами сексуальности и плодородия.
одной из первых богинь войны в египетской мифо
логии была Сехмет (могучая), дочь ра, жена птаха, мать
бога растительности нефертума. в мифе о том, как ра
покарал человеческий род за грехи, она истребляла
людей, пока бог хитростью не остановил ее. Сехмет
вместе с богиней
коброй уто и богиней царской власти
нехбет охраняла фараона, а во время битвы повергала
врагов к его ногам. ее вид наводил ужас на противника,
а огненное дыхание уничтожало все. обладая маги
ческой силой, Сехмет могла убить человека или напу
стить на него болезнь. гнев богини приносил мор и
эпидемии, но одновременно она являлась богиней
лительницей, покровительствовавшей врачам. в инду
изме богиня войны Кали – это и Богиня
мать, и символ
разрушения. гуркхи, представлявшие с начала 8)8 века
непальских добровольцев в британских колониаль
ных войсках, отличались исклю
чительным бесстрашием и неуме
нием отступать в бою. их боевой
клич «Jai -ahakali, Ayo Gorkhali!»
переводится как «Слава великой
Кали, идут гуркхи!». Культ богини
нанэ (нанэа), дочери арамазда,
верховного божества в древнеар
мянском пантеоне, переплетался
с культом Богини
матери анахит.
нанэ были присущи функции бо
гини войны, но вот о том, что
она чтилась и как великая мать,
говорит нарицательное значение
имени нанэ в народной речи – ба
бушка, мать.
Женщины – богини войны при
всей их беспощадности отлича
лись от мужских богов войны.
в греческой мифологии богиня
честной и справедливой войны
афина паллада была в первую
очередь защитницей от врагов.
Хотя война находилась в компе
тенции ареса, афине это не ме
шало вмешиваться в ход военных
действий. К тому же Apec был
богом войны ожесточенной, а она считалась богиней
стратегически выверенных военных действий, кото
рые обязательно приводят к победе, в отличие от войн
ареса. Как богиню победоносной войны, греки назы
вали ее афина нике (афина
победительница). еще
больше, чем от ареса, было у афины отличий от его
спутницы, дочери или сестры Энио – богини неисто
вой войны, вносящей сумятицу в ряды сражающихся,
вызывающей в них ярость.
Культы богов войны у различных народов слива
лись или идентифицировались по мере складывания
союза племен вокруг самого сильного племени. Эти
культы вбирали в себя черты племенных богов поко
ренных племен часто из прагматических соображе
ний, чтобы переманить богов бывшего противника
и лишить их божественного покровительства. Так,
Вучетич. «
одина-мать»,
Мамаев курган, Волгоград
Женские имена фронта и тыла
римский диктатор луций Корнелий Сулла соединил
культы малазийской Богини
матери ма и сабинской
богини Беллоны, даже имя которой произошло от
bellum или duellum – «война». Сулла символично свое
первое заседание сената в 82 году созвал именно в хра
ме Беллоны [утченко, 1969. С. 41].
Соединения образов различных богинь войны в
один известны в разных традициях. Так, сразу несколь
ко богинь войны и разрушения были в ирландской
мифологии. Бадб – богиня войны, смерти и сражений,
появление которой во время битвы вселяло в воинов
отвагу и безумную храбрость, а отсутствие богини
вызывало неуверенность и страх. морриган – грозная
богиня войны и смерти на поле боя, которая воспри
нималась как богиня, имеющая три ипостаси и ото
ждествляемая с другими богинями войны: махой, Бадб
и немаин.
Косвенным признаком продолжающегося и в бо
лее позднее время почитания богинь войны может
служить то, что их именами люди не стали называть
оружие. ведь это был не небесный, а земной продукт,
который мог дать сбой в ходе военных действий, а
божественная сила всегда должна проявляться без
промаха, только тогда в нее можно верить. поэто
му орудия стали получать имена обычных, земных
женщин. первой такого имени удостоилась немецкая
420
мм мортира, названная «Большой Бертой» или
«Толстушкой Бертой» (нем. «Dicke Bertha»). она была
разработана в 1904 году и введена в производство на
заводах Круппа в год начала первой мировой войны.
Свое имя мортира получила в честь внучки «пушечно
го короля» альфреда Круппа, бывшей в то время хо
зяйкой этого оружейного концерна [манчестер, 1971].
во время первой мировой войны немецкие войска ис
пользовали «Берты» при осаде крепостей противника,
поэтому мортиры от воинов стран антанты получили
название forts killers («убийцы фортов»). известны ко
лоссальные разрушения, нанесенные «Бертами» лье-
жу в 1914 году и вердену в 1916 году. в конце 1930
х
годов фирмой «Крупп» было разработано сверхтяже
лое железнодорожное артиллерийское орудие «Дора»,
предназначенное в первую очередь для разрушения
укреплений линии мажино и фортификаций на грани
це германии и Бельгии. названо оно было в честь жены
главного конструктора. Это орудие применялось при
штурме Севастополя в 1942 году. есть данные о его ис
пользовании при подавлении варшавского восстания
в сентябре
октябре 1944 года.
Женские имена давались орудиям и в СССр. Самое
известное среди них – «Катюша» появилось в годы ве
ликой отечественной войны для наименования бесст
вольных систем полевой реактивной артиллерии (сна
чала Бм
13, а позже Бм
8, Бм
31). популярность про
звища оказалась настолько большой, что «Катюшами»
в разговорной речи стали именовать и послевоенные
реактивные системы залпового огня на автомобиль
ных шасси [Дегтярев, ионов, 1991]. любопытно, что
до настоящего времени неизвестно происхождение
этого поистине народного названия. Кто
то связывает
его с одноименной и всеми любимой песней. можно
предположить, что название происходит от индекса
«К» на корпусе миномета, выпускавшегося воронеж
ским заводом имени Коминтерна. Фронтовики любили
давать прозвища оружию. Бм
13 бойцы первоначаль
но окрестили «раисой Сергеевной», расшифровывая
сокращение рС – «реактивный снаряд». Среди вер
сий происхождения прозвища «Катюша» обязательно
встречаются предположения лирического характера,
связывающие это название с именем любимой де
вушки, которое молодой боец написал на Бм
13. в
годы войны были и другие женские имена у советско
го оружия. Так, минометные установки назывались
«маруся», что объяснялось как производное от марС,
минометной артиллерии реактивных снарядов [лук
ницкий, 1988. С. 193].
Связи войны и материнства многообразны. вои
ны сражаются и умирают с именем своих матерей на
устах. однако, когда именем матери называется смер
тоносное оружие, это вызывает внутренний протест у
многих людей. но не у пола Тиббетса, пилота страте
гического бомбардировщика Boeing B
29 3uperfortress
армии СШа, сбросившего 6 августа 1941 года атомную
бомбу «малыш» (англ. ,ittle Boy) на японский город Хи
росима. он дал этому самолету имя своей матери %nola
Gay. Тиббетс никогда не раскаивался в своем поступке,
хотя в прессе периодически появлялись сообщения
о его самоубийстве. возможно, у других людей плохо
укладывалось в сознание совмещение имени матери
летчика и огромное количество жертв взрыва той
ядерной бомбы.
несмотря на несовместимость женского образа
и смертоносного оружия, практика давать женские
имена средствам вооружения есть в разных армиях
 1
Сейчас в распоряжении вооруженных Сил российской
Федерации находятся установки и средства, имеющие
названия, которые отсылают к женским именам: «Бер
та» – возимый уКв радиоприемник р
313м; «валерия»
– станция радиотехнической разведки и пассивной
локации (СрТр); «лариса» – автоматическая система
речевого подсказа на экспортных Бмп
3; «наташа»
– тактическая атомная авиабомба 8у49; «Светлана» –
финишер С
2; «Татьяна» – тридцатикилотонная
тактическая атомная бомба 8у69 («изделие 244н»,
заряд рДС
4Т); «Татьяна» – зенитная управляемая ра
кета 211 (207Т) со специальной боевой частью. и как
проект – «Юлия», разведывательный беспилотный ле
тательный аппарат. Конечно, все эти названия не поэ
тизируют женские образы, а чаще всего отражают пра
ктику наименования по литере модификации орудия.
любая война включает в себя периоды тишины.
и тогда у воюющих появляется возможность хотя
бы мысленно восстановить связи с близкими, лю
бимыми. Самым поэтичным упоминанием женских
имен в военное время, естественно, было песенное.
Электронный справочник названий российского
(советского) оружия // http://www.vrazvedka.ru/main/
learning/glossary
К 70-
поБеД
любопытно, что почти во всех популярных песнях
в годы второй мировой войны, у которых в назва
нии есть женское имя, прослеживается преемствен
ность с довоенным периодом, а часто и с событиями
первой мировой войны. пожалуй, первое место по
широте распространения по обе линии фронта сле
дует отдать песне «лили марлен» (нем. ,ili -arleen)
[васильченко, 2011]. автором текста, появившегося
во времена первой мировой войны, был школьный
учитель Ханс лайп. Стихи сложились у него, когда
он стоял на часах в Берлине перед отправкой на вос
точный фронт в начале 1911 года, а лили и марлен
были реальными девушками, знакомыми солдата –
дочерью бакалейщика и медсестрой. в 1938 году сти
хотворение «песня молодого солдата на посту» было
положено на музыку рудольфом Цинком. позже в об
работке композитора норберта Шульце, придавшего
музыке маршевый характер, песня уже стала извест
на как «лили марлен». образы двух разных девушек
слились в один и потеряли черты своих прототипов,
что позволяло каждому мужчине, слышавшему эту
мелодию, представлять свою собственную героиню,
нежную, трепетную, ждущую его одного. С
18 августа
1941 года, когда запись песни была транслирована
оккупационной германской радиостанцией «Солдат
ское радио Белграда», эта музыка набирала все боль
шую популярность. а попытки нацистских властей
запретить песню из
за антифашистских связей ее
исполнителей лале андерсен и марлен Дитрих не
имели никакого успеха. С 1941 года песню пели и
солдаты западных армий, сражавшихся с гитлеров
ской германией. Чтобы не было упреков в том, что
они делают это на немецком языке, были выполнены
переводы в общей сложности на 48 языков, включая
иврит и латынь. Кроме того, песня была орудием
антифашисткой пропаганды среди немецких солдат,
поскольку по союзническому радио на немецком
языке передавалась антивоенная и антинацистская
версия «люси маннхейм» о том, как лили марлен
пишет своему любимому письмо на фронт. Текст за
канчивался пожеланием увидеть гитлера, который
во всем виноват, висящим на фонарном столбе.
Другой, не менее популярной немецкой песней с
женским именем, в годы войны была «розамунда».
однако у этой мелодии есть чешские корни. ее автор
композитор Яромир вейвода в 1927 году создал ин
струментальную пьесу «модржанскую польку». а по
пулярность к мелодии пришла после того, как в 1934
году песенник Клаус рихтер сочинил к ней немецкие
слова. обе песни настолько рьяно соперничали друг
с другом, что даже родилась поговорка о том, что у
каждого немецкого солдата, от генерала до рядового,
есть две жены – розамунда и лили марлен. Так же, как
и «лили марлен», «розамунду» пели в войсках запад
ных союзников, но до славы «лили марлен» ей было
очень далеко. а вот в Советском Союзе песня приобре
ла множество поклонников уже после войны, когда ее
услышали на трофейных патефонных пластинках.
в отличие от «лили марлен» или «розамунды»,
пик популярности которых пришелся на военные
годы, советская песня «Катюша» матвея Блантера и
михаила исаковского, впервые прозвучавшая 27 но
ября 1938 года в исполнении валентины Батищевой
в Колонном зале Дома Союзов под аккомпанемент
оркестра виктора Кнушевицкого, имеет множество
поклонников и в наши дни. но именно в военное вре
мя она сыграла уникальную мобилизующую роль.
Существует версия, что именно из
за этой песни сол
даты во время второй мировой войны дали прозви
ще «Катюша» боевым машинам реактивной артил
лерии серии «Бм» [первушин, 2007]. в
годы красноармейцы часто напевали и такой куплет:
пусть фриц помнит русскую «Катюшу»,
пусть услышит, как она поет:
из врагов вытряхивает души,
а своим отвагу придает!
международная популярность «Катюши» исклю
чительно велика: есть ее переводы и варианты тек
стов на разных языках. во время оккупации греции
фашистскими войсками «Катюша» была гимном на
родно
освободительной армии. в италии известны
«Катарина» и «Fischia il vento» («Свистит ветер»), в
израиле – «Катюшка», впоследствии переведенная на
французский язык под названием «Казачок».
популярность военных песен, носящих женские
имена, была вызвана и тем, что в них пелось не о кон
кретных женах, любимых девушках, а о собирательном
образе, одновременно нежном, любящем и сильном.
именно таким был образ смуглянки – девушки
парти
занки времен гражданской войны из песни, которая
была частью сюиты, посвященной григорию Котовско
му и созданной композитором анатолием новиковым
и поэтом Яковом Шведовым в 1940 году по заказу ан
самбля Киевского особого военного округа. но оказа
лось так, что в довоенные годы песню не исполняли. и
лишь в 1944 году ее спел Краснознаменный ансамбль
красноармейской песни и пляски СССр в Концертном
зале имени Чайковского. радиотрансляция концерта
обеспечила песне самую широкую аудиторию и лю
бовь слушателей. Содержание песни стали понимать
как рассказ о тех, кто боролся за освобождение молда
вии в великую отечественную войну. в 1973 году пес
ня была использована в кинофильме «в бой идут одни
«старики»», где один из главных героев фильма знако
мит с этой песней свою эскадрилью [гончарова, 2010].
не только музыкальные, но и визуальные собира
тельные женские образы обеспечивали приближение
победы. автором пронзительного советского плаката
«родина
мать зовет» был художник ираклий Тоидзе.
позировала для образа родины
матери жена художни
ка Тамара, в жилах которой текла испанская, немецкая,
польская и еврейская кровь. и несомненно, этот обо
бщающий фактор подчеркивал единство всех совет
ских женщин
матерей с судьбой своей родной земли в
час суровых испытаний. принципиально иным оказал
ся собирательный образ американской женщины, вно
сящей вклад в победу над фашизмом. Хотя среди аме
риканок были и непосредственные участницы боевых
Женские имена фронта и тыла
действий, образ работающей на военном предприятии
девушки – «клепальщицы рози» (англ. 2osie 4he 2iveter)
воплотил женщин, трудящихся на заводах, которые де
лали продукцию для фронта. американка Джералдин
Дойл оказалась знаменитой после того, как ее фотогра
фия попала в репортаж, который агентство 5nited 0ress
)nternational сделало в разгар второй мировой войны
на оборонном заводе компании 7estinghouse %lectric,
расположенном в штате мичиган. Это фотохудожник
Джей говард миллер использовал для своего пропаган
дистского плаката, призывавшего женщин заменить
на производстве мужчин, мобилизованных в армию.
в начале 1942 года в СШа появилась песня «рози
кле
пальщица» о девушке, работавшей на заводе. и несмо
тря на то, что песня не имела никакого отношения ни к
фотографии, ни к плакату, в массовом сознании эти два
образа – визуальный и песенный – слились в единый.
о деперсонализации образа и стремлении передать
посредством него общее чувство ответственности жен
щин СШа за их вклад в победу, говорило и то, что Дже
ралдин Дойл отрицала собственную роль прототипа
героини песни. Да и о самом плакате она узнала лишь
в 1984 году, когда этот постер превратился в один из
символов феминистского движения америки. и Дойл
увидела его в глянцевом журнале «-odern -aturity».
если образ «клепальщицы рози» имел пропаган
дистско
мажорный характер, то представление о «де
канарейках» отражало тревогу за хрупкое
женское здоровье, поверженное из
за войны новым
рискам. выявилось пагубное воздействие на женскую
кожу тринитротолуола (ТнТ), который наиболее ши
роко применяется для снаряжения снарядов и фу
гасных авиабомб. выражение «девушки
канарейки»
появилось в Соединенном Королевстве еще в годы
первой мировой войны потому, что влияние ТнТ на
организм является токсичным, в результате кожа мо
жет окраситься в оранжево
желтый цвет, напомина
ющий оперение канарейки. в то время женщинам,
заменившим мужчин на вредных работах, приходилось
работать без какой
либо адекватной защиты, а произ
водство взрывчатки было особенно опасным. многие
из работниц заболевали, в дальнейшем оказывались
бесплодными. в англии и Канаде таких девушек также
называли munitionettes. на профиль их занятости на
военных предприятиях указывает то, что английское
слово ammunition, также, как французское munition,
немецкое -unition, итальянское -unizione, польское
amunicja означают боеприпасы, а не снаряжение. по
этому они выпускали именно боеприпасы, а не изго
тавливали воинскую амуницию, что было бы гораздо
ближе к специфике женского труда.
в двух мировых войнах прошлого столетия и мно
жестве региональных вооруженных конфликтов на
многих позициях, в том числе на огневых рубежах, жен
щины сражались рядом с мужчинами. и в то же время
у каждого из воинов дома оставались самые близкие
женщины – матери, жены, невесты, сестры, дочери. и
женские имена на войне, выраженные в боевом ору
жии, песнях, плакатах и прочем, напоминали воюющим
о любимых, пробуждали рыцарские чувства, давали
силы для того, чтобы биться до последнего вздоха и за
своих родных женщин, и за родину
мать.
литература
васильченко а.а
. «лили марлен» и другие. Эстрада Третьего
рейха. м.: вече, 2011.
гончарова Ю
. «Смуглянку» не пускали на фронт // московский
комсомолец. 1 мая 2010.
Дегтярев п.а., ионов п.п
. «Катюши» на поле боя. м.: воениздат,
лукницкий п.н
. Сквозь всю блокаду. л.: лениздат, 1988.
манчестер у
. оружие Круппа. история династии пушечных
королей. м.: прогресс, 1971.
первушин а.и.
Красный космос. Звездные корабли Советской
империи. м.: Яуза, Эксмо, 2007.
утченко С.л
. Древний рим. События. люди. идеи. м.: наука, 1969.
(all %
. Canary Girls and 3tockpots. ,uton: 7%A (7orkers’ %duca
tional Association) ,uton Branch, 1977.
F%-A,% .A-%3 /
%2./6A)A
Doctor of (istorical 3ciences, 0rofessor of the Chair of 3ociology and -anagement of the -oscow Automobile and
2oad Construction 5niversity (121319, -oscow, ,eningradskii prosp., 64). %
mail: [email protected]
From 3600 BC to 2008 inclusive researchers counted about 11,000 wars. -ilitary operations affected all people regardless of
age, property status and gender. Although men were mainly fighting on the battlefields, they were always accompanied by memories,
images and names of beloved women, instilling confidence in soldiers and giving them strength.
Keywords:
wars, goddesses of war, weapon, war songs, military poster.
eferences
6asil’chenko A.A. «,ili -arlen» i drugie. %strada 4ret’ego reikha.
[“,ili -arleen” and others. 4hird 2eich variety] -.: 6eche, 2011.
Goncharova )u. «3muglianku» ne puskali na front // -oskovskii
komsomolets. [“3muglianka” wasn’t allowed to the front //
-oskovskii komsomolets] 1 may 2010.
Degtiarev 0.A., )onov 0.0. «Katiushi» na pole boia. [“Katiushi” on the
battlefield.] -.: 6oenizdat, 1991.
,uknitskii 0... 3kvoz’ vsiu blokadu. [4hrough the whole siege] ,.:
,enizdat, 1988.
-anchester 5. /ruzhie Kruppa. )storiia dinastii pushechnykh kor
olei. [Krupp weapon. (istory of a cannon kings’ dynasty] -.:
0rogress, 1971.
0ervushin A.). Krasnyi kosmos. :vezdnye korabli 3ovetskoi imperii.
[2ed space. 3oviet era spaceships.] -.: )auza, %ksmo, 2007.
5tchenko 3.,. Drevnii 2im. 3obytiia. ,iudi. )dei. [Ancient 2ome.
%vents. 0eople. )deas.] -.: .auka, 1969.
(all %. Canary Girls and 3tockpots. ,uton: 7%A (7orkers’ %duca
tional Association) ,uton Branch, 1977.
аТери
поС
кандидат политических наук, старший научный сотрудник, пресс
секретарь института экономиче
ской политики имени е.Т. гайдара (121009, москва, газетный пер., д. 3
1, стр.1). %
mail: [email protected]
Ков
кандидат экономических наук, заместитель заведующего международной лабораторией изучения бюджет
ной устойчивости направления «макроэкономика и финансы» института экономической политики имени е.Т. гайдара (121009,
москва, газетный пер., д. 3
1, стр.1); заведующая лабораторией исследований проблем экономического роста института при
кладных экономических исследований российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте
российской Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья посвящена исследованию основных направлений концепции .ew 0ublic -anagement, реализуемой в разви
тых странах и принятой на вооружение в россии. авторы обсуждают основные результаты административных реформ в разви
тых странах, проводимых на основе данной концепции; выявляют ее достоинства и недостатки и формулируют выводы относи
тельно целесообразности реализации .ew 0ublic -anagement в россии, а также предложения по возможной корректировке
направлений реформ. Данная работа представляется своевременной и актуальной в свете обсуждения способов повышения
эффективности деятельности государственного аппарата в россии. ожидается, что результаты исследования найдут широкое
применение в процессе реформирования российской государственной службы.
лючевые слова:
бюрократия, государственный аппарат, государственная служба, децентрализация, аутсорсинг, бюджетирование.
аТери
поС
, м
Ков
применение концепции
ew 0ublic
anagement в россии
наблюдаемые в последние годы негативные
тенденции в российской экономике выявили про
блемы прежней модели экономического роста и ее
неспособность отвечать новым вызовам. Сейчас и
правительство, и экспертное сообщество обрати
лись к поиску эффективной модели экономическо
го роста, которая предполагает появление новой
технологической базы, кардинальное улучшение
делового климата и поддержку среднего и малого
бизнеса. в этой связи процесс ее выработки должен
быть синхронизирован с корректировкой системы
государственного управления, от которой зависит
эффективность всех социально
экономических про
цессов в целом.
Стоит отметить, что проблемы с низкой эффек
тивностью государственного аппарата испытывает
не только россия. особенностью бюрократического
аппарата является экстенсивный рост, который об
условлен ростом государственных функций за счет
расширения государственного регулирования и со
здания новых бюрократических процедур, а также
увеличением количества государственных служащих
и расходов на содержание госаппарата [.iskanen,
2008. 0. 198
203]. однако с ростом расходов и зарплат
производительность труда и эффективность государ
ственных служащих не становятся выше.
процесс роста бюрократии характерен абсолют
но для всех государств, независимо от уровня эко
номического развития. поэтому все страны рано
или поздно приходят к осознанию необходимости
изменения подхода к системе государственного
управления. в свою очередь, реформы государст
венной службы позволяют контролировать рост
бюрократического аппарата, повысить эффектив
ность работы, а также структурировать процесс
принятия решений в зависимости от приоритетов
и направления развития страны в целом.
реформа государственной службы россии раз
рабатывалась под воздействием общемировой
тенденции проведения реформ государственного
управления. Страны организации экономического
сотрудничества и развития начали администра
тивные реформы еще в 1980
х годах. в их основе
лежала концепция .ew 0ublic -anagement (.0-),
основные принципы которой были использованы
при реализации административной реформы в рос
сии. в этой связи представляется полезным проана
лизировать эти принципы, выявить достоинства и
недостатки, а также оценить степень целесообраз
ности реализации данной концепции в россии в том
виде, в котором это делалось в развитых странах.
Концепция .ew 0ublic -anagement появилась в
ответ на неспособность традиционной модели госу
дарственного управления отвечать на новые эконо
мические вызовы, которые сопровождали процес
сы демократизации, глобализации, либерализации
торговли и открытия национальных рынков. Эти
процессы выявили противоречие между традици
онной бюрократией и рыночной экономикой. Так,
традиционная модель государственного управле
ния характеризуется наличием большого количест
ва бюрократических процедур, слиянием админис
меТоД
управлениЯ
применение концепции .ew 0ublic -anagement в россии
тративного и политического процессов, элитарным
положением государственных служащих, обуслов
ленным гарантией пожизненного замещения долж
ности, высоким жалованием и предоставлением
социальных преференций.
присутствие большого количества бюрократи
ческих процедур и регулирующих функций приво
дило к ухудшению делового климата и тормозило
развитие рынка. Следствием слияния политиче
ского управления и бюрократического аппарата
являлся рост коррупции. особое положение чинов
ников стало причиной отсутствия ответственности
государственных служащих за развитие страны в
целом. в результате наличия противоречий тради
ционной модели бюрократии повысились темпы
роста затрат на госуправление, произошло увеличе
ние количества государственных служащих.
новая концепция предполагала повышение ка
чества госуслуг, сокращение затрат на содержание
госаппарата, внедрение более эффективных моде
лей управления и рост производительности труда
государственных служащих. изначально реформы
государственного управления по принципам .ew
0ublic -anagement разрабатывались только для раз
витых стран, однако позднее эта концепция была
взята на вооружение и развивающимися странами.
вместе с тем при сохранении соответствия
основному вектору менеджеризма правительства
при реализации административных реформ прио
ритеты в различных странах отличались в зависи
мости от особенностей функционирования публич
ного управления.
Так, в англосаксонских странах ставка делалась
на прозрачность системы государственного управ
ления, совершенствование административных и су
дебных процедур в целях исключения возможности
произвола публичной администрации в отношении
частных лиц.
в романо
германских странах весьма развит ин
ститут гражданского общества, поэтому при рефор
мировании системы государственного управления
были предусмотрены механизмы участия граждан
ского общества в процессе принятия управленче
ских решений.
в странах восточной европы принципиальным
моментом было стремление преодолеть избыточ
ность прямого государственного участия в эконо
мике и социальной сфере. поэтому ставка делалась
на демократизацию и децентрализацию государст
венного управления.
рассматривая основные принципы концепции
.ew 0ublic -anagement можно выделить следую
децентрализация: передача ряда полномочий с
федерального уровня на региональный уровень
исполнительной власти;
передача ряда функций по выполнению госуслуг
независимым агентствам, государственным кор
порациям и ведомствам;
внедрение системы бюджетирования, ориенти
рованной на результат;
демократизация: повышение открытости про
цесса принятия управленческих решений;
оптимизация: сокращение количества государ
ственных служащих и передача части госуслуг в
частный сектор;
конкуренция: конкурсное замещение должно
стей, внедрение контрактной системы на госу
дарственной службе, которая замещает дейст
вующий ранее принцип пожизненной карьеры;
эффективность: внедрение оценки по резуль
татам. К середине 2000
х годов примерно в 2/3
стран
членов организации экономического со
трудничества и развития в той или иной степени
была внедрена система оплаты труда госслужа
щих по результатам их деятельности;
адаптация бюрократии к запросам рынка и гра
жданского общества, защита интересов частных
принципы .ew 0ublic -anagement можно раз
делить на два ключевых направления. одни иссле
дователи считают, что данная концепция касается
структурных преобразований системы государст
венного управления: реструктуризация управлен
ческих полномочий, децентрализация, сокращение
количества служащих, демократизация, повыше
ние эффективности работы государственных слу
жащих, повышение качества предоставляемых го
сударственных услуг; внедрение системы аудита
и подотчетности. Также преобразования направ
лены на сокращение централизованных иерархи
ческих структур, что предполагает уменьшение
размера государственного сектора [(olmes, 3hand,
1991; Aucoin, 1990; 0ollitt, 1991; ,affin, 0ainter, 1991;
-inogue, 2001. 0. 1
Другие авторы утверждают, что принципы .ew
0ublic -anagement предполагают внедрение в си
стему государственного управления механизмов
системы менеджмента, характерной для частного
сектора, в целях создания конкурентного рынка. в
этой связи бюрократический аппарат выступает в
роли посредника между хозяйствующими субъек
тами при минимальной роли государства в эконо
мической сфере, что обеспечивается передачей ча
сти полномочий по предоставлению государствен
ных услуг частному сектору на рыночных условиях
[Ferlie, 1996; 4hynne, 2003; 0ollitt, Bouckaert, 2000;
Christensen, ,aegreid, 2001].
в соответствии с концепцией .ew 0ublic
-anagement за государственным аппаратом закре
плялась функция формирования общественного
заказа для выполнения частным сектором на пра
вах аутсорсинга. Этот подход требовал применения
принципиально иного способа бюджетирования,
а именно
перехода от бюджетирования по расхо
дам к системе бюджетирования, ориентированной
на результат. поэтому реформа государственного
управления включает, в том числе, бюджетную ре
меТоД
управлениЯ
форму, целью которой было снижение жесткого
контроля, расширение финансовой автономии ве
домств. однако грань между бюджетированием,
ориентированным на результат, и плановой эконо
микой достаточно сложно соблюсти.
К примеру, как утверждают Ян Д. Кларк и гар
ри Суэйн, бюджетирование, ориентированное на
результат, приводит к еще большим искажениям –
чрезмерной централизации, жесткому контролю за
издержками и результатами [Кларк, Суэйн, 2006].
особенно эту грань легко перейти странам, имею
щим историю плановой экономики.
нельзя рассматривать мониторинг работы госу
дарственных служащих как способ их оценки. его
необходимо рассматривать в качестве инструмента
выявления проблем и препятствий на пути реали
зации целей и задач государственной политики.
результаты работы государственных служащих
и ведомств в целом, с одной стороны, сложно из
мерить количественными показателями, поэтому
любая оценка будет иметь субъективный характер,
а, с другой стороны, эффективность и успешность
реализации той или иной программы во многом
зависит от внешних факторов – экономической
конъюнктуры, внешнеполитических процессов, из
менения геополитического контекста.
несмотря на противоречия, которые потенци
ально может нести система бюджетирования, ори
ентированная на результат, на бюджетную реформу
решились многие развитые страны.
успешность реформ оценивается экспертами не
однозначно. К примеру, несмотря на то, что австра
лии удалось существенно сократить долю государ
ственного сектора, страна столкнулась с проблемой
эффективности системы сбора и анализа данных о
результатах выполнения поставленных задач, что
объясняется несовершенством информационного
процесса и уровнем достоверности данных со сто
роны частных поставщиков услуг государственно
му аппарату [Carlin, 2003; -ackay, 2004].
опыт нидерландов также подтверждает слабую
проработанность механизма оценки результатов
– отсутствует четкая взаимосвязь между целями,
задачами государственной политики, показателя
ми результативности их выполнения и бюджетным
процессом. Децентрализация привела к дроблению
процесса постановки целей, которые зачастую про
тиворечили друг другу и дублировались. наличие
большого количества экономических агентов, во
влеченных в процесс решения государственных
задач (что явилось следствием передачи части
полномочий по реализации государственных услуг
частному сектору), привело к усложнению перего
ворного процесса между ними. Система бюджети
рования, ориентированного на результат, требует
постоянного мониторинга выполнения процесса
реализации задач, в целях корректировки курса.
при наличии большого количества экономических
агентов достаточно сложно осуществлять монито
ринг, что делает невозможным процесс синхрониза
ции промежуточных результатов с поставленными
задачами [Bestebreur, Klaassen, 2003].
новая Зеландия также столкнулась с рядом про
блем при реализации бюджетной реформы. во
вых, это касается проблем, связанных с постанов
кой конечных результатов деятельности государ
ственного сектора и осуществлением мониторинга
их достижения. во
вторых, подотчетность органов
государственного управления, а также частных
компаний, выполняющих госзаказ, оказалась не
столь прозрачной для проведения эффективной
бюджетной реформы. подотчетность включает в
себя не только создание достоверных отчетов о
финансовых результатах деятельности, соответст
вующих бюджетным ограничениям и соглашениям
о покупках, но и организацию достаточно жестко
го внутреннего аудита организаций и внедрение
принципов социально
ответственного ведения биз
неса [3chick, 1998].
Специфика социокультурного контекста, особен
ности институционального и экономического раз
вития страны ограничивают возможности приме
нения управленческих механизмов, разработанных
в развитых странах.
Как показывает практика, децентрализация
также отразилась на системе бюджетирования по
результатам. процесс постановки целей и задач
развития каждого ведомства имел фрагментарный
характер. ответственность за корректность поста
новки целей ложилась на отдельные ведомства,
которым предоставлялась широкая автономия. по
этому проверить реалистичность и полноту постав
ленных целей и задач практически невозможно.
некоторые исследователи призывают рассма
тривать .ew 0ublic -anagement в качестве комплек
са мер по реформированию системы государствен
ного управления. однако не все его компоненты
обязательны к реализации [4urner, (ulme, 1997;
-anning, 2001], поскольку в силу особенностей го
сударственного и экономического развития стран,
реализация некоторых механизмов может иметь
противоположный ожидаемому эффект, что демон
стрирует попытка внедрения принципов .ew 0ublic
-anagement в развивающихся странах, к которым
относится россия.
К примеру, некоторые исследователи отмечают,
что предоставление большей автономии федераль
ным государственным служащим может привести
к концентрации в их руках большого круга полно
мочий, что создаст риск централизации принятия
решений со стороны федеральных чиновников в
ущерб передаче некоторых полномочий общест
венным организациям [Kaboolian, 1998; Khademia,
1998; -aor, 1999].
Кроме того, механизмы и модели управления
частным сектором зачастую сложно применить в
системе государственного управления [Flynn, 2002].
Большинство сфер государственной службы и ад
применение концепции .ew 0ublic -anagement в россии
министрирования имеют различные политические,
этические, конституционные и социальные аспек
ты, что является принципиальным отличием от
частного сектора, основной целью которого явля
ется извлечение прибыли [0ollitt, 1990; Armstrong,
1998]. Кроме того, система государственного управ
ления в силу политической специфики не обладает
тем объемом свободы, который свойственен сис
теме менеджмента в частном секторе [Cheung, ,ee,
1991]. К примеру, в условиях кризиса частные ком
пании зачастую прибегают к оптимизации кадро
вых ресурсов, что недопустимо в системе государст
венного управления, особенно в условиях кризиса.
Более того, эффективность введения контракт
ной системы весьма сомнительна, поскольку зача
стую контракты государственных служащих имеют
секретный характер и ни о какой прозрачности
процесса принятия решений и их выполнения речи
идти не может [(ughes, 2003].
процесс децентрализации привел к фрагмен
тарности принятия управленческих решений, «раз
мытости» долгосрочных приоритетов развития
страны, отсутствию координации процесса взаи
модействия между ведомствами и затруднению
оценки эффективности работы. Для преодоления
этого противоречия ряд стран в середине 1990
х го
дов стали разрабатывать реформы стратегического
управления государством. их внедрение призвано
преодолеть противоречие, заложенное концепцией
.ew 0ublic -anagement. россия в последние годы
также активно пытается перенять практику вне
дрения системы стратегического управления. ее
суть заключается в определении приоритетов и на
правлений развития страны, на основе долгосроч
ных социально
экономических прогнозов. Фактиче
ски стратегическое планирование задает основные
параметры развития страны в целом.
в целом применение стратегического планиро
вания позволяет не только повысить согласован
ность целей с ресурсами и обосновать финансовое
обеспечение проектов и программ, но и системати
зирует постановку задач перед государственными
служащими, а также упрощает процедуру оценки
эффективности их работы и вклада в достижение
стратегических целей, что делает бюджетную по
литику и экономическое развитие страны более
предсказуемыми для бизнеса и общества.
литература
Кларк Д.Я.,
Суэйн г.
внедрение принципов управления по
результатам в секторе государственного управления: гра
ница между реальным и сюрреальным (предложения по
проведению административной реформы в Канаде)
. – м.:
Экономическая политика. 2006. №3.
Armstrong A.
A comparative analysis: .ew public
management –
the way ahead // Aust. J. 0ublic Admin. 1998.
Aucoin 0
Administrative reform in public management: 0aradigms,
principles, paradoxes and pendulums // Governance. 1990.
№3.
Bestebreur 4.,
Klaassen (.
.ew public budgeting in the .etherlands.
,ocal and national efforts: a critical appraisal
// 0aper for the
2003 annual %G0A conference in /eiras. 2003.
Carlin 4.-
.
0erformance and 4ransparency: Are Australia’s
«,eading %dge» 3ystems 2eally 7orking?
-ackay K
4wo Generations of 0erformance %valuation and
-anagement 3ystem in Australia» // %CD 7orking 0aper
3eries. 2004. №11.
Cheung A.,
,ee J.C.9.
0ublic 3ector 2eform in (ong Kong: Key
Concepts, 0rogress
4o
Date and Future Directions / Chinese
5niversity 0ress. (ong Kong.
Christensen 4.,
,aegreid 0
. .ew public management: 4he effect of
contractualism and devolution on political control // 0ublic
-anage. 2ev. 2001. №3.
Ferlie %.,
0ettigrew A., Ashburner ,., Fitzgerald
. 4he .ew 0ublic
-anagement in Action – /xford: /xford 5niversity 0ress, 1996.
Flynn .
%xplaining .ew 0ublic -anagement: 4he )mportance of
Context. )n: .ew 0ublic -anagement: Current 4rends and
Future 0rospects – ,ondon: 2outledge, 2002.
(olmes -.,
3hand D
. -anagement reform: 3ome practitioner
perspectives on the past ten years // Governance. 1991. №8.
(ughes /.%
0ublic -anagement and Administration // 0algrave
-acmillan. .ew 9ork, 2003.
Kaboolian ,
4he new public management: Challenging the
boundaries of the management vs. administration debate //
0ublic Administration 2eview. 1998. №18.
Khademian A.-
. 7hat do we want public managers to be:
Comparing reforms // 0ublic Administration 2eview. 1998.
,affin -
., 0ainter -. 2eform and 2eversal – -elbourne: -acmillan,
-aor -
. 4he paradox of managerialism // 0ublic Administration
2eview. 1999. №19.
-inogue -
. 4he )nternationalization of .ew 0ublic -anagement.
)n: 4he )nternationalization of 0ublic -anagement: 2einventing
the 4hird 7orld 3tate – .orthampton: %dward %lgar 0ublishing,
.iskanen 7.A
. 2eflections of a 0olitical %conomist: 1. 3elected
Articles on Government 0olicies and 0olitical 0rocesses Cato
)nstitute – 7ashington. 2008.
/utsourcing in Government: 4he 0ath to 4ransformation.
Accenture. June 2002.
0ollitt C., Bouckaert G.
0ublic -anagement 2eform: A Comparative
Analysis – .ew 9ork: /xford 5niversity 0ress, 2000.
0ollitt C
. -anagerialism and the 0ublic 3ervices: 4he Anglo
American %xperience – Cambridge: Basil Blackwell, 1990.
0ollitt C
. Justification by works or by faith: %valuating the new
public management // %valuation. 1991. №1.
3chick A
. 7hy most developing countries should not try .ew
:ealand’s reforms // 7orld Bank 2esearch /bserver. 1998.
№13.
4hynne )
. -aking sense of public management reform: Driver and
supporters in comparative perspective // 0ublic -anagement
2eview. 2003. №1.
4urner -., (ulme D
. Governance, Administration and Development:
-aking the 3tate 7ork – 7est (artford: Kumarian 0ress, 1997.
-anning .
. 4he legacy of the new public management in developing
countries // )nternational 2eview of Administrative 3ciences,
2001. №67.
меТоД
управлениЯ
,)CA4)/. /
4(%
%7 05B,)C
A.A
%-%.4 C/.C%
4 ).
A4%2).A 0/3
%,/6A
Candidate of 0olitical 3ciences, 3enior research fellow, 0ress secretary of the Gaidar )nstitute for %conomic
0olicy (121009, -oscow, Gazetnyi per., 3
1, bldg. 1). %
mail: [email protected]
A2)A KA:A
/6A
Candidate of %conomic 3ciences, Deputy (ead of )nternational ,aboratory
for Fiscal 3ustainability 3tudies, 3cientific
Direction «-acroeconomics and Finance» of the Gaidar )nstitute for %conomic 0olicy (121009, -oscow, Gazetnyi per., 3
1, bldg. 1); (ead
of ,aboratory for 0roblems of %conomic Growth 3tudies, )nstitute for Applied %conomic 3tudies of the 2ussian 0residential Academy of
.ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp., 82). %
mail: [email protected]
4his article considers investigation of the main directions of the .ew 0ublic -anagement concept implemented in developed
countries and adopted in 2ussia. 4he authors discuss the main results of administrative reforms realized on the basis of this concept in
developed countries, as well as identify advantages and disadvantages of the .ew 0ublic -anagement concept and draw conclusions about
the advisability of the .ew 0ublic -anagement concept implementation in 2ussia. 4he authors also make suggestions for possible adjust
ment of the reform direction. 4his study seems to be up – to
date and relevant in the light of discussing the ways of improving the state
apparatus efficiency in 2ussia. 4he research results are expected to be widely used in the 2ussian public administration reform.
Keywords:
bureaucracy, state apparatus, public administration, decentralization, outsourcing, budgeting.
eferences
Klark D.)a., 3uein G. 6nedrenie printsipov upravleniia po
rezul’tatam v sektore gosudarstvennogo upravleniia: granitsa
mezhdu real’nym i siurreal’nym (0redlozheniia po provedeniiu
administrativnoi reformy v Kanade). [)mplementation of the
result
based management principles in public management
sector: a border between real and surreal (0roposals for
administrative reform realization in Canada] – -. %konomich
eskaia politika. 2006. №3.
Armstrong A. A comparative analysis: .ew public management –
the way ahead // Aust. J. 0ublic Admin. 1998.
Aucoin 0. Administrative reform in public management: 0ara
digms, principles, paradoxes and pendulums // Governance.
1990. №3.
Bestebreur 4., Klaassen (. .ew public budgeting in the .ether
lands. ,ocal and national efforts: a critical appraisal // 0aper
for the 2003 annual %G0A conference in /eiras. 2003.
Carlin 4.-. 0erformance and 4ransparency: Are Australia’s «,ead
ing %dge» 3ystems 2eally 7orking?
-ackay K. 4wo Generations of 0erformance %valuation and -an
agement 3ystem in Australia» // %CD 7orking 0aper 3eries.
2004. №11.
Cheung A., ,ee J.C.9. 0ublic 3ector 2eform in (ong Kong: Key Con
cepts, 0rogress
4o
Date and Future Directions/ Chinese 5ni
versity 0ress. (ong Kong.
Christensen 4., ,aegreid 0. .ew public management: 4he effect of
contractualism and devolution on political control // 0ublic
-anage. 2ev. 2001. №3.
Ferlie %., 0ettigrew A., Ashburner ,., Fitzgerald ,. 4he .ew 0ublic
-anagement in Action – /xford: /xford 5niversity 0ress, 1996.
Flynn .. %xplaining .ew 0ublic -anagement: 4he )mportance of
Context. )n: .ew 0ublic -anagement: Current 4rends and
Future 0rospects – ,ondon: 2outledge, 2002.
(olmes -., 3hand D. -anagement reform: 3ome practitioner per
spectives on the past ten years // Governance. 1991. №8.
(ughes /.%. 0ublic -anagement and Administration // 0algrave
-acmillan. .ew 9ork, 2003.
Kaboolian ,. 4he new public management: Challenging the bound
aries of the management vs. administration debate // 0ublic
Administration 2eview. 1998. №18.
Khademian A.-. 7hat do we want public managers to be: Compar
ing reforms // 0ublic Administration 2eview. 1998. №18.
,affin -., 0ainter -. 2eform and 2eversal – -elbourne: -acmillan,
-aor -. 4he paradox of managerialism // 0ublic Administration
2eview. 1999. №19.
-inogue -. 4he )nternationalization of .ew 0ublic -anagement.
)n: 4he )nternationalization of 0ublic -anagement: 2einvent
ing the 4hird 7orld 3tate – .orthampton: %dward %lgar 0ub
lishing, 2001.
.iskanen 7.A. 2eflections of a 0olitical %conomist: 1. 3elected
Articles on Government 0olicies and 0olitical 0rocesses Cato
)nstitute – 7ashington. 2008.
/utsourcing in Government: 4he 0ath to 4ransformation. Accen
ture. June 2002.
0ollitt C., Bouckaert G. 0ublic -anagement 2eform: A Comparative
Analysis – .ew 9ork: /xford 5niversity 0ress, 2000.
0ollitt C. -anagerialism and the 0ublic 3ervices: 4he Anglo
ican %xperience – Cambridge: Basil Blackwell, 1990.
0ollitt C. Justification by works or by faith: %valuating the new
public management // %valuation. 1991. №1.
3chick A. 7hy most developing countries should not try .ew :ea
land’s reforms // 7orld Bank 2esearch /bserver. 1998. №13.
4hynne ). -aking sense of public management reform: Driver and
supporters in comparative perspective // 0ublic -anagement
2eview. 2003. №1.
4urner -., (ulme D. Governance, Administration and Develop
ment: -aking the 3tate 7ork – 7est (artford: Kumarian 0ress,
-anning .. 4he legacy of the new public management in develop
ing countries // )nternational 2eview of Administrative 3ci
ences, 2001. №67.
иго
понК
доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления института
государственной службы и управления российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте
российской Федерации. (119606, москва, проспект вернадского, д. 82). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья посвящена комплексному исследованию понятия, места и значения правового регулирования как инстру
мента публичного (государственного и муниципального) управления. правовое регулирование в системе публичного управле
ния рассматривается в двух аспектах – как нормативный правовой фундамент процесса и всей системы публичного управления
и как интегральный инструмент (линейка инструментов) публичного управления. описан инструментарий работы с массивами
правового материала. автор предлагает определение понятия «нормативно
правовой механизм публичного управ
лючевые слова:
правовое регулирование, государственное управление, инструменты публичного управления, теория публич
ного управления, административное право.
иго
понК
н
Эффективный инструмент
администрирования
публичное (государственное и муниципальное)
управление и публичная политика реализуются с ис
пользованием обширного спектра инструментариев,
посредством которых органы публичного управле
ния реализуют свои властно
управленческие полно
мочия с целью оказания необходимого администри
рующего воздействия (управляющего понуждения
или побуждения, влияния и т.д.), обеспечения под
держки или предотвращения социальных измене
ний, достигают желаемых результатов.
применяемые инструменты должны соответство
вать целям и задачам публичного управления. обо
снованно выделять следующие типы инструментов
публичного управления: механизмы, меры и средства.
Среди основных традиционных инструментов публич
ного управления Дирк месснер и Йорг мейер
Стамер
выделяют следующие интегральные инструменты:
власть, финансы и закон
 1
. Сюзанна Боррас и Чарльз
Эдквист выделяют три основные категории инстру
ментов, которые используются в публичном управле
нии и в публичной политике: регуляторные инстру
менты; экономические и финансовые инструменты;
так называемые «мягкие» инструменты
. Добавим
сюда ещё контрольно
надзорные и санкционные ин
струменты.
К «мягким» инструментам публичного управле
-essner D., -eyer-3tamer J.
Governance and .etworks. 4ools to 3tudy
the Dynamics of Clusters and Global 6alue Chains / )nstitute for
Development and 0eace (5niversity of Duisburg) // Кhttp://www.
meyer
stamer.de/2000/govtools.pdf=. – 33
p. – 0.
Borrás 3., %dquist C.
4he Choice of )nnovation 0olicy )nstrument
(0aper №
2013/04) / Centre for )nnovation, 2esearch and Compe
tence in the ,earning %conomy (C)2C,%) of ,und 5niversity //
Кhttp://www4.lu.se/upload/C)2C,%/workingpapers/201304_Bor
ras_%dquist.pdf=. – 33
p. – 0.
ния относят убеждение, посредничество, консилиа
цию, содействие и др. в числе регуляторных инстру
ментов публичного управления следует выделить
нормативные правовые инструменты и привлекае
мые органами публичной власти (задействуемые или
стимулируемые к действию) инструменты саморегу
лирования. последнее связано с тем, что право, как
известно, является не единственной нормативной
системой в обществе. иные системы нормативной
регламентации в некоторых сферах общественных
отношений более эффективны, чем право, иногда их
приоритетное и доминантное применение по ряду
вопросов детерминировано особой природой кон
кретной сферы отношений (речь идет, например, о
сферах религии, спорта, биоэтики, университетского
образования).
Собственно, правовое регулирование в системе
публичного управления следует рассматривать в
двух аспектах:
первых – как нормативный правовой фунда
мент системы и процесса публичного управле
ния, а также их отдельных сегментов и направ
во вторых – как интегральный инструмент (ли
нейка инструментов) публичного управления.
Как правило, бóльшая часть из того, что осуществ
ляется в рамках и в процессе публичного управления,
реализуется напрямую посредством или с исполь
зованием нормативного правового регулирования,
получает тем или иным образом закрепление или
отражение в законодательстве.
нормативное правовое регулирование неодно
родно по своей природе, а также по формам и
особенностям правовых инструментариев и тех
нологий. в общем объёме публичного норматив
ного правового регулирования основную массу со
меТоД
управлениЯ
меТоД
управлениЯ
ставляют государственные нормативные правовые
акты; муниципальные акты составляют меньшую
часть. общим существенным признаком для норм
права является их действие по неопределённому
кругу лиц и их обязательный характер. при этом
исполняемость обязывающих и запретительных
правовых норм, как правило, прямо или косвенно
обеспечивается угрозой применения и примене
нием (при неисполнении норм) соответствующих
принуждений и санкций.
нормативное правовое регулирование как ин
струмент публичного управления направлено на:
1) создание базовых «правил игры» (правил
поведения) в конкретных областях общественных
отношений;
2) активное администрирование общественных
отношений и процессов для:
упорядочения, поддержки и содействия разви
тию социальной, экономической, политической
и др. жизни общества;
точечной коррекции общественных отношений
и процессов в части направления (перенаправле
ния) в необходимое русло («канализирование»)
или в части иных параметров;
ограничения и пресечения противоправных от
ношений и деяний;
замедления и смягчения нежелательных или
представляющих опасность общественных отно
шений и процессов, предупреждения конфлик
тов;
санкционирования, стимулирования, мульти
плицирования желаемых и позитивных отноше
ний и процессов;
правовой охраны и защиты объектов;
удержания общественных отношений и процес
сов в казуально необходимом состоянии устой
чивости, стабильности или, напротив, – в состо
янии позитивного развития;
ограждения субъектов общественных отноше
ний от необоснованного и, соответственно, из
быточного вмешательства органов публичного
управления;
реализации воспитательной функции и на пре
дотвращение правонарушений;
3) создание гарантий, условий и процедур вза
имодействия между органами публичного управ
ления и всеми прочими субъектами, а равно между
указанными органами;
4) воспроизводство, постоянное усовершенст
вование нормативного правового регулирования и
его систематизацию;
1) регулирование построения, функционирова
ния и воспроизводства самой «публично
властной
машины» – системы публичного управления.
нормативно
правовой механизм публичного
управления и/или публичной политики – дискрет
ная совокупность юридических средств (правовых
методов и правовых процедур, материальных и
процессуальных норм права, в том числе техниче
ских норм и актов правореализации). Эти средства
предусмотрены в рамках компетенции органа пу
бличного управления для обеспечения исполнения
им своих полномочий по отдельному предмету ве
дения или по отдельному вопросу.
право представляет собой уникальный ресурс
для органов публичного управления, поскольку
только органы публичной власти могут в односто
роннем порядке определять общие правила в той
или иной сфере. правотворчество является недо
ступным для частных субъектов, которые лишь в
некоторых ситуациях могут иметь доступ к некото
рым другим инструментам публичного управления
и использовать их.
в большинстве случаев своевременное издание
адекватных ситуаций правовых норм является до
статочным для достижения планируемых и ожида
емых результатов. Как правило, первой реакцией
государства на возникающие разного рода сущест
венные проблемы является принятие соответст
вующего акта правового регулирования – законо
дательного и/или подзаконного. при этом мони
торинг и обеспечение исполнения нормативных
актов имеют важное значение.
в определённых областях общественных отно
шений обычно комплексно задействуются пакеты
нормативных правовых инструментариев, приме
нение которых функционально
логически распре
делено во времени и характеризуется устойчиво
стью. и тогда обоснованно говорить о правовых ре
жимах регулирования общественных отношений в
той или иной области. Согласно Стивену Красне
ру, режим – это комплекс «явных и имплицитных
принципов, норм, правил и процедур принятия и
реализации решений, вокруг которых ожидания
причастных лиц сходятся в определённой области
отношений» [Krasner 3.D. 1983.– 0. 2].
лес пэл пишет, что разумный процесс выбора
инструментов государственного управления тре
бует учёта всех возможно применимых и ожидаемо
эффективно применимых в соответствующей си
туации инструментов в целом, критериев отбора
таких инструментов, а также зависит от характера
подлежащей решению проблемы, от состояния об
щественного мнения, от приоритетов актуальной
государственной политики и т.д. Для более кор
ректного выбора конкретного инструмента необ
ходимо ответить на существенно важные вопросы.
например, если правовой инструментарий необ
ходим, что именно он должен представлять собой
(закон или подзаконный акт, или же достаточ
но концептуально
доктринального акта)? Какие
иные инструменты можно использовать (субси
дии, субвенции, варьирование ставками налогов,
акцизов и таможенных сборов, информационные
инструменты)? Является ли прямое воздействие на
поведение соответствующих субъектов ключевой
целью управления или задача заключается в оказа
нии влияния на более фундаментальные аспекты
Эффективный инструмент администрирования
– такие как, например, культурный или социальный
контекст таких отношений? в какой степени госу
дарство вообще должно быть вовлечено в решение
таких задач?
 3
в рамках публичного управления весьма важна
системность нормативного правового регулирова
ния. К примеру, в российской Федерации единство
системы правового обеспечения государственного
управления обусловлено: 1) принципом высшей
юридической силы Конституции российской Фе
дерации; 2) принципом особой конституционной
силы основ конституционного строя российской
Федерации; 3) принципом правового государства;
1) принципом разделения властей и принципом
конституционной ответственности; 6) принципом
государственной целостности; 7) принципом госу
дарственного суверенитета; 8) принципом един
ства системы государственной власти; 9) консти
туционными требованиями единства к системно
сти комплексов органов исполнительной власти,
судебной власти и прокуратуры; 10) принципом
равенства прав, свобод и обязанностей граждан
перед законом и судом; 11) принципом светскости
государства.
вместе с тем, осуществление правового регули
рования, как инструмента публичного управления
в той или иной сфере, может сталкиваться с рядом
проблем.
правовое регулирование далеко не всегда может
быть эффективным инструментом и давать ожида
емые результаты. оно может не отвечать склады
вающимся условиям и объективным обстоятельст
вам, не подходить в силу предметно
объектной или
функциональной ограниченности или чрезмерной
дороговизны правоприменения (например, в слу
чае обеспечения контроля за достаточно сложными
процессами и управления ими).
0al ,.
“4here ought to be a law!” )nstrument Choice: An /verview of
the )ssues / 2esearch and 3tatistics Division of the Department of
Justice (Canada) // Кhttp://www.justice.gc.ca/eng/rp
dr02_10/rp02_10.pdf=. – 2000. – 19
p. – 0.
ограничивать возможности правового регули
рования могут его негибкость и сложность, извест
ная «неповоротливость», инертность законодатель
ства, излишняя запутанность законодательства
избыточным нормативным материалом; высокая
затратность и определённая громоздкость процес
суального аппарата; проблемы иерархизации пра
вовых норм; нередкая юридико
лингвистическая
неоднозначность норм права, влекущая проблемы
правоприменения.
в ряде ситуаций может быть более коррект
ным применение других инструментов публичного
управления, в том числе рыночных инструментов,
сочетания нормативного правового регулирования
и саморегулирования, инструментов стимулирова
ния и поощрения, информационных инструментов
и др.
Тем не менее, для государства в лице его орга
нов государственного управления и должностных
лиц, а равно в лице политиков во власти, именно
правовое регулирование зачастую является наибо
лее приемлемым инструментом государственного
управления. в большинстве случаев оно позволяет
должным образом реагировать на возникающие в
обществе проблемы, непосредственно влиять на
поведение субъектов конкретных правоотношений,
а также на определенные ситуации и процессы.
особого эффекта удается достичь, если верно за
действовать такой интегральный инструментарий
из арсенала новой модели публичного управления,
как упрощение законодательства и иные возможно
сти его усовершенствования.
литература
Krasner 3.D
. 3tructural Causes and 2egime Consequences: 2egimes
as )ntervening 6ariables // )nternational 2egimes / %dited by
3.D. Krasner. – )thaca (..9.): Cornell 5niversity 0ress, 1983. 0.
-acarel ,.A
. Des tribunaux administratifs ou introduction à l’–tude
de la jurisprudence administrative. – 0aris: Bureau du recueil
des arrêts du Conseil d’%tat, 1828. 181 p.
. %
%C4)6% 4//,
/2 AD-).)342A4)/.
/2 0/.
,
Doctor of Juridical 3cience, 0rofessor, Chair of 3tate and -unicipal -anagement of the )nstitute of 0ublic Administration
and -anagement of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo
prosp., 82), %
mail: [email protected]
4he complex research of the concept, place and value of legal regulation as a tool for public (state and municipal) administration
is described in the article. ,egal regulation in the public administration system is considered in two aspects
as a legal
normative basis of
the process and of the entire public administration system and as an integral tool (toolbar) of public administration. 4he tools for working
with arrays of regulatory material are described. 4he definition of “the regulatory mechanism of the public administration” concept is
proposed by the author.
Keywords:
legal regulation, public administration, tools of public administration, public management theory, administrative law.
Та
интервью главы республики Башкортостан рустэма Хамитова, которое он дал заместителю главного редактора
журнала «государственная служба» Татьяне иларионовой, анализируются состояние государственной и муниципальной службы
и актуальные проблемы совершенствования кадровой работы в аппарате органов власти. представлены направления развития
субъекта российской Федерации – республики Башкортостан.
лючевые слова:
государственная служба, муниципальная служба, кадровая политика, республика Башкортостан, рустэм Хамитов.
лава республики рустэм Хамитов:
«мы – надежные люди!»
республика Башкортостан – поступательно развивающийся регион российской Фе
дерации с диверсифицированной экономикой и стабильными социальными отноше
о и здесь готовятся к кризису.
собое значение для того, чтобы не допустить
снижения уровня жизни людей, регресса в промышленном и сельскохозяйственном производстве,
приобретает эффективность работы государственной и муниципальной службы. именно это и стало
темой интервью
лавы республики Башкортостан
З
Х
, которое он дал
нашему журналу.
инноваЦиЙ
БаШКорТоСТан
«гС»: уважаемый рустэм Закиевич! Сегодня
кризисные явления затронули самые разные сек
торы общественного развития, государственное
управление. Как вы оцениваете возникшие риски?
рустэм Хамитов:
21 лет построения рыночной
экономики в россии уже почти приучили общество к
тому, что экономические кризисы – это не явление
из учебника, а самая настоящая реальность. и что
кризисы имеют свойство начинаться, развиваться,
но, к счастью, со временем и заканчиваться. Это как
инфекционная болезнь, только голова болит у об
щества и власти, и не от высокой температуры, а от
снижения экономических показателей, нехватки де
нег, дисбаланса спроса и предложения, и прочих не
веселых вещей. продолжая медицинскую аналогию,
можно сказать, что кризисы, как и любую болезнь,
необходимо лечить. упорно и последовательно. в
том числе это касается и укрепления системы управ
ления, и прежде всего её основы – государственной
службы, которая, в моем понимании, является «им
мунной» системой государственного организма.
в Башкортостане в 1990–2000
е годы исповедо
валась авторитарная модель управления. Это было
веление времени. Экономику в те годы постоянно
лихорадило и удержать ее на плаву проще всего было
таким способом. но с течением времени необходимо
было на уровне региональной власти переходить к
более демократичным формам работы, а этого не
происходило, и республика, в том числе и по этой
причине, начала неотвратимо отставать от субъ
ектов
лидеров по многим параметрам социального
развития. уже в начале своей работы в Башкортоста
не я с очевидностью осознал, что надо отказываться
от авторитарной модели управления, и прежде всего
в государственной службе, и что необходимо стре
миться вовлечь своих коллег в процесс генерации
и реализации новых идей и предложений, что надо
разворачивать власть к нуждам и проблемам людей,
а не только к исполнению приказов и поручений сво
их непосредственных руководителей.
прошло почти пять лет, и я могу констатировать,
что нам надо еще многое сделать. процесс фор
мирования и становления государственной службы
очень сложный, длительный. нужно прививать со
ответствующую культуру, необходимо переучивать
чиновников, менять психологию и образ действий.
Это сложно. наверное, и у меня вначале был чрезмер
ный оптимизм по поводу того, что довольно быстро
удастся сделать республиканскую власть современ
ной и, главное, близкой и полезной для граждан.
глава республики Башкортостан рустэм Хамитов: «мы – надежные люди!»
Хотя, конечно, подвижки есть, и мы добились опре
деленных результатов. Башкортостан – надежный,
крепкий регион российской Федерации. Это следствие
того, что нам в известной мере удалось модифициро
вать подходы к несению государственной гражданской
службы. Я с самого первого дня работы своим подчи
ненным внушаю очевидную мысль: «мы на службе,
мы на
государственной
службе!». Довольно широко
распространено другое мнение, что госслужба, это –
кормление, исполнение поручений начальства – и не
более того. идею, что мы являемся государственными
служащими, работающими на благо общества, посто
янно внедряю в сознание своих коллег. Это первое.
второе. продолжаю настаивать на том, что госу
дарственный служащий, муниципальный служащий
– не «распределитель» благ, не «раздаватель» денег
из бюджета, а «формирователь»
морального
климата
в обществе, это – человек, который не только своим
личным примером показывает, что необходимо от
ветственно относиться к работе для пользы людей,
но и сам формирует на местах такую идеологию.
правда, пока эти подходы не стали общими. они
утвердились выборочно, фрагментарно. но положи
тельная динамика в укреплении таких взглядов есть.
у меня в почте стало меньше писем и обращений с
жалобами на местное начальство, заметно снизилось
число общественных конфликтов в городах и селах.
Значит, власть становится ближе к людям. Это и есть
первые результаты работы.
Сейчас – важный этап развития государственной
службы. главный момент – осуществление гармонич
ного взаимодействия муниципального, регионально
го и федерального уровней власти. Совершенствова
ние таких отношений – задача непростая не только
в масштабах республики, но и страны. Хорошо знаю
этот вопрос, потому что сам более пяти лет прорабо
тал на федеральной государственной службе и уже
почти пять лет тружусь в субъекте федерации.
«гС»: Какие же необходимы меры? Что в пер
вую очередь следует сделать? может ли содейст
вовать улучшению ситуации на государственной
службе создание единого органа по управлению
госслужбой, о чем уже давно говорится и что бы
ло внесено в законы?
рустэм Хамитов:
развитие должно идти по ли
нии консолидации, взаимопомощи и взаимной под
держки. Сегодня органы федеральной власти на ме
стах порой оторваны от интересов региональных,
тем более, муниципальных. ни одно из многочислен
ных представительств федеральной власти, а у нас
работает около 70 структур федерального уровня,
впрямую не заинтересовано в опережающем разви
тии региона. у них нет соответствующего целевого
показателя работы. они выполняют свои узковедом
ственные функции. может быть, это формально вер
но, но работа федеральных органов сильно влияет на
результаты деятельности всей властной системы ре
гиона. рост и развитие территории возможны только
при заинтересованном и неравнодушном подходе,
может быть, даже при эмоциональном восприятии
действительности всеми ветвями власти, когда глав
ная цель, развитие региона, становится доминирую
щей и определяющей.
Федеральные и региональные структуры, объеди
ненные общей целью, должны действовать синхрон
но. у региональной власти не должно быть ощуще
ния, что федеральные органы отстраненно подходят
к рассмотрению проблем повседневной жизни. а
«федералы» не должны видеть в региональной влас
ти «младших» партнеров. не должно существовать
в субъектах Федерации двух параллельных управ
ленческих миров, каждый из которых живет своей
жизнью, и «пограничная зона» между ними очень
тоненькая.
правда, и в мире примеров подобного разделения
властей немало: в ряде стран служащих тоже делят
на «регионалов» и «федералов», проводят между ни
ми водораздел, перейти который почти невозможно.
Так что это, похоже, мировая проблема.
есть ли универсальный рецепт гармонизации от
ношений – сказать трудно. одни требуют немедлен
ной передачи почти всех властных полномочий на
региональный уровень, другие – наоборот, предлага
ют «поднять» все функции управления в федераль
ный центр. очевидно, что нужно продолжать искать
оптимальный вариант, сочетающий интересы всех
уровней власти.
вместе с тем, надо отметить, что большую пра
ктическую работу по формированию единого управ
ленческого поля проводят администрация прези
дента российской Федерации и федеральные округа.
Стремление, например, полпредства президента в
приволжском федеральном округе постоянно сбли
жать федеральную и региональную составляющие
власти абсолютно очевидно и правильно.
в организации совместной федеральной и реги
ональной деятельности особенно заинтересованы
субъекты Федерации. нам, в регионах, надо способ
ствовать и тому, чтобы росли местные кадры, наши
люди, чтобы они работали на руководящих должно
стях в федеральных структурах. а где, как не у себя,
человек в полной мере может реализоваться? и еще
один аспект. понятно, что в силу разных причин (фа
амятник
алавату Юлаеву
Фото: Бадыков
инноваЦиЙ
БаШКорТоСТан
милия, язык, менталитет) человеку коренной нацио
нальности из российских республик труднее делать
карьеру на другой территории, он только здесь, на
малой родине, порой может проявить себя по
насто
ящему. государственная служба должна быть естест
венным «успокоителем» межнациональных вопро
сов. в служении государству и людям главную роль
играет профессиональное, преданное отношение к
делу. Справедливость в этом вопросе очень важна.
уникальность нашей страны – в многообразии
народов, её населяющих. в субъектах, в глубинке лю
ди продолжают жить традициями, обычаями своих
предков. искусственно нарушать этот привычный
образ жизни нельзя. Только умеренные и спокойные
преобразования, без потрясений и судорожного на
вязывания западных жизненных стандартов, дадут
необходимый рост экономики и качества жизни, со
храняя моральный стержень традиционного обще
ства. Хотя, конечно, двадцать лет либеральной эко
номики, неустанной пропаганды прибыли и успеха,
публичной вседозволенности серьезно пошатнули
нравственное здоровье людей.
«гС»: говоря о необходимости совершенство
вать систему государственной службы, мы, навер
ное, не должны забывать о местном самоуправле
нии, его роли в системе управления страной
рустэм Хамитов:
мое понимание ситуации та
кое: муниципалитеты, местная власть сегодня не
формально являются продолжением государствен
ной управленческой вертикали. например, городской
или районный муниципалитет ощущает себя эле
ментом государственной властной структуры. и не
только потому, что это дает какие
то преференции,
ресурсы, а в связи с тем, что население воспринимает
все ветви исполнительной власти как единый управ
ленческий организм. Такая модель региональной и
местной власти в россии действует много десятиле
тий и прочно укоренилась в сознании людей.
Далее. очевидно, что на местном уровне необ
ходимо активнее вовлекать людей в рассмотрение
и решение локальных территориальных вопросов,
чтобы они обсуждали их, вырабатывали неформаль
ные, заинтересованные предложения, например, по
финансированию, строительству того или иного му
ниципального объекта, по наведению порядка в по
селениях. ведь сегодня проблема не в том, как власть
формально устроена, а в том, что люди порой отреше
ны от рассмотрения и принятия решений, их мнение
не учитывается при обсуждении планов развития,
финансирования проектов и программ.
К счастью, у нас в республике не возникает ка
либо сшибок, противоречий по поводу того, ка
кой должна быть местная власть. муниципалитеты
фактически являются элементами общей системы
управления. а любой глава администрации муни
ципалитета или городского округа вам скажет: «мы
интегрированы в систему единой власти». Хотя, без
условно, законодательство о муниципалитетах никто
из них старается не нарушать.
«гС»: Какова экономическая перспектива го
сударственной службы на ближайшее время, по
вашим оценкам, что будет с рабочими местами
на госслужбе? Будут ли сокращения? Думаю, что
этот вопрос волнует людей не только в Башкор
тостане, но и в москве.
рустэм Хамитов:
Безусловно, меньше всего хо
телось бы заниматься оптимизацией, сокращениями,
оставлением людей без работы, хотя мы понимаем,
что по ряду направлений есть и избыточная числен
ность, есть и невысокая производительность труда.
За годы своей работы я почти не прибегал к исполь
зованию административных «ножниц». но иногда
приходится действовать и таким образом. однако
даже ушедшие с госслужбы чиновники довольно бы
стро находят себя в других сферах, поскольку имеют
опыт системной работы и неплохие компетенции во
многих отраслях экономики.
Часто говорят, и это рефреном звучит во всех
средствах массовой информации, что у нас «развели
чиновничество», что «кругом чиновники», что они
«дышать не дают». а ведь государственный служа
щий сегодня нагружен огромным количеством дел:
число законов растет такими быстрыми темпами, что
выполнить все многообразие обязанностей, которые
на власть накладывает всё усложняющееся правовое
поле, без значительной численности государствен
ных служащих невозможно. невозможно! и сказать о
том, что у работников государственных учреждений
то особые преференции, что они на службе
чувствуют себя вольготно и ничего не делают, нель
зя. Я знаю, как много и активно люди работают в
федеральных министерствах и ведомствах, знаю, как
работают в субъектах – редко, когда ключевые служа
щие уходят раньше 8–9 вечера. Это очень сложная ра
бота, очень ответственная, и упрощенно судить о ней
– большое заблуждение. уничижительно отзываться
о труде государственных служащих совершенно не
правильно. мы стараемся очень тщательно, очень
бережно подходить к нашим людям.
главное – это люди. первичны не схемы и структу
ры, а люди. прекрасная схема при плохих исполнителях
не работает. и наоборот, бывает, что сильный работник
вытаскивает дело даже в заведомо слабой структуре.
фа парадная.
я-ля
юльпан
Фото: Дильмухаметов Эдуард
глава республики Башкортостан рустэм Хамитов: «мы – надежные люди!»
«гС»: Башкортостан стал хозяином многих
крупных мероприятий: у вас было заседание гос
совета, впереди – саммиты стран Шанхайской
организации сотрудничества (ШоС) и БриКС (Бра
зилия, россия, индия, Китай и Южно-африкан
ская республика). расскажите, пожалуйста, об
этом. наверное, сегодня есть между регионами
своего рода соперничество за проведение подоб
ных крупных мероприятий, за инвестиции?
рустэм Хамитов:
Конечно, соперничество меж
ду регионами есть, и не только соперничество, но
даже и жесткая конкуренция. и прежде всего, в сфе
ре экономической. может быть, это и правильно.
но я думаю, что все же роль федерального центра
должна проявляться в том, чтобы сбивать «высокий
градус» конкуренции между регионами, в том, чтобы
правильно расставлялись приоритеты в экономике,
справедливо распределять ресурсы и полномочия.
нам нужно помогать находить инвесторов в соответ
ствии с теми компетенциями, которые есть на тер
ритории, в прогнозировании развития субъектов, в
стратегическом планировании, гармонизации наших
отношений с естественными монополиями.
понятно, что регионы конкурируют между собой
за то, чтобы у них проходили знаковые события. и не
только потому, что они (форумы и саммиты) ведут к
финансовой помощи и поддержке из федерального
центра, но и прежде всего потому, что привлекают к
себе всеобщее и пристальное внимание – регион ста
новится на слуху, вызывает интерес у деловых людей
и инвесторов, завязываются новые экономические и
гуманитарные связи и отношения.
Саммиты ШоС и БриКС мы обязаны провести на
хорошем уровне, достойно подготовить инфраструк
туру, поскольку от этого зависит имидж страны в
целом, а не только республики. Федеральная власть,
безусловно, помогла нам в реконструкции аэродрома,
в проведении работ по берегоукреплению, по стро
ительству дорог. мы не смогли бы этого сделать, не
будь такой поддержки.
«гС»: республика Башкортостан… Что это для
вас? Что бы вы порекомендовали гостю республи
ки посмотреть, куда пойти, с кем познакомиться?
рустэм Хамитов:
еще раз хочу вернуться к сво
ему определению: Башкортостан – надежный субъ
ект Федерации и в промышленном производстве,
и в общественно
политическом плане. у нас люди
– настоящие патриоты и страны, и республики. у нас
нет сложностей в отношениях с федеральным цент
ром. мы – надежные люди. Для меня, как инженера,
надежность является наилучшей характеристикой
сложной системы, когда нет отказов и внезапных
поломок. Конечно, мы не роботы – эмоции, чувства
порой захватывают нас, в том числе и по вопросам
справедливого устройства системы управления, раз
граничения полномочий, распределения финансов.
важно, что в этих главных вопросах мы находим
поддержку у президента страны. Это позволяет нам с
еще большей надеждой смотреть в будущее.
в республике много ярких, талантливых людей.
Для российского государства выходцами из нашей
республики многое сделано. еще 200 лет назад баш
кирские полки в составе российского войска вошли
в париж. в годы великой отечественной войны по
чти 700 тысяч человек ушли из Башкирии на фронт.
половина не вернулась. вечная им память… Каждый
третий танк и самолет заправлялись на фронтах
войны топливом из башкирской нефти. Башкорто
стан дал стране много крупных руководителей, вое
начальников, деятелей культуры и науки. на земле
Салавата Юлаева и Сергея аксакова родились и выро
сли рудольф нуреев и владимир Спиваков, людмила
улицкая и инна Чурикова, Сергей Довлатов, Земфира,
братья абдразаковы и многие
многие другие.
гости республики с удовольствием отмечают кра
соту нашей природы, незабываемые горные и степ
ные ландшафты. Сплавы по рекам, путешествия на
лошадях, горнолыжные курорты, лечение кумысом
и бортевым, натуральным мёдом, санатории и здрав
ницы – все это привлекает к нам многочисленных
туристов не только из соседних регионов, но и из
рубежа. в республике живут и трудятся одаренные
люди – артисты, живописцы, музыканты, писатели,
формирующие колоссальный культурный пласт как
башкирского, так и всемирного наследия. Театры,
концертные залы, выставки постоянно заполнены
зрителями, любителями искусства. в республике ин
тересно жить и работать.
у нас красивая, благодатная земля. и не зря го
ворят: «Солнечный Башкортостан». Это не только
о природе: мы сами открытые, приветливые, госте
приимные люди. «Башкирский» – своего рода знак
качества не только нашего меда, но и нашей работы,
и отношений между людьми.
«гС»: Большое спасибо за интервью, уважае
мый рустэм Закиевич!
Беседу вела
Татьяна Иларионова
(%
%AD /
4(%
5B,)C /
A3(
/24/34A.
534%- K(A-)4/6
% A2% 2%,)AB,%
%/
)n the interview with the (ead of the 2epublic of Bashkortostan 2ustem Khamitov, which he gave to the deputy %ditor
of «0ublic Administration» 4atiana )larionova, the condition of state and municipal services and actual problems of improvement of work
with personnel in the office of the authorities are analyzed. Development trends of the 2ussian Federation subject, the 2epublic of
Bashkortostan, are presented.
Keywords:
public administration, municipal service, human resources policy, the 2epublic of Bashkortostan, 2ustem Khamitov.
еТла
З
кандидат социологических наук, заведующая отделом по работе с кадровым резервом и профессио
нальной подготовке управления главы республики Башкортостан по вопросам государственной службы и кадровой политике
(410101, Башкортостан, уфа, ул. Тукаева, 46). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья посвящена кадровой политике республики Башкортостан. автор рассматривает цели и задачи этой полити
ки, анализирует правовые акты, на основании которых эта политика реализуется. особое внимание уделяется реализации
кадровой политики на государственной и муниципальной службе. в статье приводятся актуальные данные о численном составе
аппарата государственного и муниципального управления республики Башкортостан, его особенностях.
лючевые слова:
республика Башкортостан, кадровая политика, государственная служба, муниципальная служба.
еТла
З
реализация кадровой политики
системе государственных органов
органов местного самоуправления
важнейшим национальным достоянием является
кадровый потенциал, сохранение и приумножение ко
торого обеспечивает поступательное развитие регио
на и страны в целом. Кадровая политика разрабаты
вается и осуществляется с учетом объективных фак
торов состояния кадрового потенциала и избранных
приоритетов социально
экономического развития
общества. в соответствии с поручением президента
республики Башкортостан, данным 4 июня 2012
года
на заседании кадровой комиссии при президенте ре
спублики Башкортостан, администрацией президента
разработана Концепция кадровой политики в системе
государственных органов и органов местного самоу
правления республики Башкортостан
 1
принятие такого концептуального документа
не означает, что в республике реализуется какая
то особенная, отличная от российской Федерации,
кадровая политика. Концепция разрабатывалась в
рамках единого правового поля, основываясь на
положениях федерального и республиканского зако
нодательства.
основной целью Концепции является создание ус
ловий для формирования, развития и эффективного
использования кадрового потенциала государственно
го и муниципального управления, ориентированного
на решение задач социально
экономического разви
тия Башкортостана. Концепция рассчитана на три года
и сегодня можно подвести некоторые итоги ее реали
основным документом, претворяющим в жизнь
концептуальные положения, является программа ме
роприятий по реализации Концепции
программа ут
указ президента республики Башкортостан от 2 октября 2012
года № уп
378 «о Концепции кадровой политики в системе
государственных органов и органов местного самоуправления
республики Башкортостан» // ведомости государственного
Курултая, президента и правительства республики
Башкортостан, 22.10.2012, № 30 (396), ст. 1328.
верждена указом президента республики от 24 января
2013 года № уп
 2
главная особенность и значение Концепции и про
граммы в том, что они создают реальные условия и
возможности для претворения в жизнь провозглашен
ных президентом республики принципов открытости
и прозрачности кадровой политики, подбора кадров
исключительно по профессиональным качествам.
Таким образом, впервые в кадровой политике респу
блики приняты документы, ориентированные прежде
всего на граждан. проводимое реформирование при
звано повысить общественное доверие к органам госу
дарственной власти, создать профессиональную среду,
способную конкурировать с частным сектором за при
влечение талантливых специалистов, дать возможность
людям реализовать себя на службе, создать так назы
указ президента республики Башкортостан от 24 января 2013
года № уп
10 «об утверждении программы мероприятий по
реализации Концепции кадровой политики в системе государ
ственных органов и органов местного самоуправления респу
блики Башкортостан» // ведомости государственного Собра
ния – Курултая, президента и правительства республики Баш
кортостан, 12.02.2013, № 1(407), ст. 208.
инноваЦиЙ
БаШКорТоСТан
рисунок 1.
оотношение служащих государствен
ных органов и органов местного самоуправления
в республике Башкортостан
реализация кадровой политики в
системе государственных органов и
органов местного самоуправления
ваемые «социальные или карьерные лифты», то есть
возможность перемещаться по карьерной лестнице с
учетом своих профессиональных качеств [власть в сов
ременной россии и республике Башкортостан. С.136].
в республике Башкортостан на государственной
гражданской службе работает 6231 служащий, на му
ниципальной службе 9971 служащий, а также 14171
федеральных государственных служащих [Статистиче
ский сборник, С.13–14].
на государственной гражданской службе республи
ки Башкортостан основную часть работающих состав
ляют женщины – 68% от общей численности граждан
ских служащих, 21% из них занимают руководящие
должности. по возрастному составу на государствен
ной гражданской службе преобладают служащие в воз
расте от 31 до 10 лет (14%). при этом стоит отметить,
что более четверти от общей численности госслужа
щих – это лица в возрасте до 30 лет (27,1%).
образовательный уровень специалистов государст
венной гражданской службы достаточно высок: 93,9%
государственных гражданских служащих имеют выс
шее образование. из них 2,8% имеют ученые степени
кандидатов и докторов наук.
в целях реализации задач, поставленных Концеп
цией и закрепленных программой, уже в первом квар
тале 2013 года был создан и начал свою работу ин
тернет
портал «Кадры республики». на портале был
сформирован единый банк вакансий в государствен
ных органах республики, размещена информация о
государственной и муниципальной службе республики
Башкортостан [Хисматуллина а.р. С.78].
вопросам подготовки государственных граждан
ских служащих в республике уделяется особое вни
мание. обучение организуется на основании государ
ственного заказа на профессиональную переподго
товку и повышение квалификации государственных
гражданских служащих. государственный заказ в 2014
году исполнен по количеству обученных на 102%. в
2011 году запланированы профессиональная перепод
готовка и повышение квалификации 1019 государст
венных гражданских служащих республики Башкорто
стан. исполнение государственного заказа на обучение
государственных гражданских служащих проводится в
соответствии с нормами, установленными Федераль
ным законом от 1 апреля 2013 года № 44
ФЗ «о кон
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных
нужд»
 3
в 2013
2014 годах была проведена учеба государ
ственных служащих без отрыва от работы: один раз
в неделю они прослушивали лекции по одному из
приоритетных направлений. Занятия провели специ
практики и профессиональные преподавате
ли. Такой способ обучения не требует затрат, но дает
самые актуальные и необходимые знания, не отрывая
служащих от работы. Этот опыт в ближайшее время
планируется применить на уровне органов местного
самоуправления.
в целях формирования открытого и эффективного
резерва управленческих кадров республики Башкорто
стан был проведен ряд мероприятий:
3 октября 2012 года принят соответствующий указ
президента республики Башкортостан «о формиро
вании и подготовке резерва управленческих кадров
республики Башкортостан»
 4
Создан республиканский центр кадрового тестиро
открыт портал «Кадры республики» в рамках сайта
«открытая республика».
С февраля 2013 года по настоящее время в респу
блике проводится активная работа по формированию
резерва управленческих кадров. За этот период в рам
ках проведения конкурса было рассмотрено более трех
тысяч кандидатов для включения в республиканский
резерв управленческих кадров. на сегодняшний день,
после проведения всех конкурсных процедур, в резерв
управленческих кадров республики Башкортостан
включено 107 человек. работа по формированию ре
зерва лучших управленцев республики продолжается.
Федеральный закон от 1 апреля 2013 года № 44
ФЗ «о кон
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» //рос
сийская газета. 2013. 12 апреля.
указ президента республики Башкортостан от 3 октября 2012
года № уп
379 «о формировании и подготовке резерва управ
ленческих кадров республики Башкортостан» // ведомости
государственного Собрания
Курултая, президента и прави
тельства республики Башкортостан. 2012. 22 октября. №
(396), ст. 1329.
рисунок 2.
озрастной состав государственных
гражданских служащих республики Башкортостан
рисунок 3.
оличество обученных государствен
ных гражданских служащих республики Башкор
тостан в 2013-2014 годах и планируемых к обуче
нию в 2011 году
инноваЦиЙ
БаШКорТоСТан
в республике сформирован кадровый резерв на
государственной гражданской службе республики
Башкортостан. по состоянию на 1 апреля 2011 года в
кадровом резерве состоит 1498 человек. по составу
резерв представлен на 10% из граждан и на 10% из
государственных гражданских служащих. Кадровый
резерв на государственной гражданской службе на
92% сформирован по результатам конкурса.
в республике уже стало традицией ежегодное про
ведение межрегионального кадрового форума.
С 2012 года проведено три кадровых форума, кото
рые стали площадкой для диалога власти и бизнеса. в
их работе принимали участие руководители и долж
ностные лица органов государственной власти и мест
ного самоуправления, топ
менеджмент российских и
республиканских организаций, представители крупно
го, среднего и малого бизнеса, служб управления пер
соналом, научных и образовательных учреждений. Ка
дровые форумы способствуют внедрению новых форм
обучения и развития персонала государственных орга
нов и органов местного самоуправления республики.
С момента принятия Концепции для кадровиков
государственных органов разработано четырнадцать
методических пособий. вышел в свет журнал «госу
дарственная и муниципальная служба в республике
Башкортостан».
Сроки реализации Концепции кадровой политики в
системе государственных органов и органов местного
самоуправления республики Башкортостан заверша
ются в 2011 году. Сегодня ставятся новые задачи даль
нейшего развития системы государственной и муници
пальной власти республики. Это потребует принятия
нового документа, определяющего основные направле
ния укрепления кадровой политики республики.
литература
власть в современной россии и республике Башкортостан: поли
тологические и социально
экономические аспекты: коллек
тивная монография / л.и. газизова, Ю.н. Дорожкин, р.Ф. латы
пов и др. под ред. и.в. Фроловой. уфа: БагСу, 2013. 246 с.
республика Башкортостан: Статистический сборник. в 2 ч. Ч.1
/ Башкортостанстат. уфа, 2014. 196 с.
Хисматуллина а.р
. направления развития кадрового потенци
ала государственных служащих республики Башкортостан
// актуальные проблемы развития системы государствен
ного и муниципального управления: сборник научных ста
тей преподавателей, аспирантов и магистрантов /науч. ред.
и.Ш. рысаев. уфа: БагСу, 2013. 231 с.
%A,):A4)/. /
4(%
%23/..%,
/,)C9 ). 4(% 3934%- /
/6%2.-%.4 B/D)%3 A.D ,/CA,
/6%2.-%.43
6%4,A.A
AB/2/63
A9A
Candidate of 3ociological 3ciences, (ead of the Division for work with a personnel reserve and vocational
training of the Department of the (ead of the 2epublic of Bashkortostan for public administration and personnel policy (410101,
Bashkortostan, 5fa, 4ukayev 3t., 46).
[email protected]
4he article is devoted to the personnel policy of the 2epublic of Bashkortostan. 4he objectives and tasks of this policy are con
sidered by the author, legal acts serving as the basis for the realization of this policy are analyzed. 4he special attention is paid to the
realization of personnel policy in public and municipal administration. Current data on numerical structure of the office of the public and
municipal administration of the 2epublic of Bashkortostan and its peculiarities are provided.
Keywords:
2epublic of Bashkortostan, personnel policy, public administration, municipal service.
eferences
6last’ v sovremennoi 2ossii i 2espublike Bashkortostan: politologicheskie
i social’no
ekonomicheskie aspekty: kollektivnaya monografiya
/,.).Gazizova, 9u...Dorozhkin, 2.F. ,atypov i dr. pod red. ).6.Frolovoi.
[Authority in modern 2ussia and the 2epublic of Bashkortostan: poli
tological and social
economic aspects: multi
authored monograph /
,.).Gazizova, 9u...Dorozhkin, 2.F. ,atypov and others under the edi
torship of ).6.Frolova.] 5fa: BAG35, 2013. 246 s.
3tatisticheskii sbornik. 2espublika Bashkortostan: 3tatisticheskii
sbornik. 6 2 ch. Ch.1 /Bashkortostanstat. [3tatistics digest. 4he
2epublic of Bashkortostan: 3tatistics digest. )n 2 parts. 0art 1. /
Federal 3tate 3tatistics 3ervice of the 2epublic of Bashkortostan.]
5fa, 2014. 196 s.
(ismatullina A.2. .apravleniya razvitiya kadrovogo potenciala
gosudarstvennyh sluzhashih 2espubliki Bashkortostan //
Aktual’nye problemy razvitiya sistemy gosudarstvennogo i
municipal’nogo upravleniya: sbornik nauchnyh statei prepoda
vatelei, aspirantov i magistrantov /nauch. red. ).3h. 2ysaev.
[Directions of the personnel potential development of the state
civil servants of the 2epublic of Bashkortostan // Current devel
opment problems of the state and municipal administration
system: the collection of scientific articles of the teachers, post
graduate students and master’s students / scientific editorship
of ).3h. 2ysaev] 5fa: BAG35, 2013. 231 s.
рисунок 4.
оличественный состав ререзерва
кадров на государственной гражданской службе
республики Башкортостан
КС
СаФ
профессор российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской
Федерации, советник президента российской академии наук (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
аннотация.
в статье рассматриваются вопросы усиления роли государства и совершенствования его политики в области при
влечения инвестиций в нефтяной комплекс россии. Кроме того, анализируется иностранное присутствие в российской топлив
энергетической сфере. приведены примеры нескольких приемлемых для государства и инвесторов форм возможного уча
стия иностранного капитала в нефтегазовом комплексе россии. подчеркивается необходимость принятия первоочередных мер
в области государственного регулирования этого сектора экономики.
лючевые слова:
инвестиции, государственное регулирование, государственная политика, энергетическая стратегия.
КС
СаФ
Энергетическая безопасность
страны и развитие нефтегазового
сектора
новоЙ
раЗ
иТи
Коно
роСС
в своей программной статье, вышедшей в № 10
«вестника российской академии наук» в ноябре 2014
года и посвященной ресурсно
инновационной стра
тегии развития экономики россии, а.н. Дмитриев
ский, а.м. мастепанов и в.в. Бушуев уделяют боль
шое внимание анализу «Энергетической стратегии
россии на период до 2031 года»
 1
в статье утвержда
ется, что обладая необходимой базой, максималь
ной и быстрой финансовой отдачей, нефтегазовый
комплекс обеспечит инвестиционную поддержку
инновационных процессов сначала в смежных, а
затем и остальных отраслях. в результате будут со
зданы условия для реиндустриализации экономики
страны и ее перехода к шестому технологическому
укладу [Дмитриевский, мастепанов, Бушуев, 2014.
С.
основываясь на тщательном анализе социально
экономического развития россии
за последнее время,
авторы приходят к выводу, что наша страна полностью
исчерпала возможности как посттрансформационной
восстановительной модели роста, действовавшей с
1999 года, так и всей, уже ставшей традиционной для
страны сырьевой модели экономики. Замедление, на
чавшееся в середине 2012 года, перешло в резкое тор
можение, а в 2013 году рост российской экономики
практически остановился
 2
Достаточно долго мини
стерство экономического развития россии выдавало
приукрашенные прогнозы, пересматривая их позже в
сторону снижения темпов роста ввп. в декабре 2012
года оценка роста ввп на 2013 год была снижена с 3,7
Энергетическая стратегия россии на период до 2031 года
(основные положения) // http://ac.gov.ru/files/content/
energostrategy
Среднесрочный прогноз развития экономики и финансовой
сферы российской Федерации (до 2016 года) // http://www.
iep.ru/files/text/)%0_0rognoz/)%0_0rognoz_2014_2016.pdf
до 3,06%, в апреле 2013 года – до 2,4%, в сентябре – до
1,8%, в декабре – до 1,4%
 3
работа над определением путей и способов пе
рехода от сырьевой модели экономики к инноваци
онному варианту экономического развития и обес
печению устойчивого повышения благосостояния
граждан, национальной безопасности и укрепления
позиций страны в мировом сообществе ведется
достаточно давно. уже в 2008 году правительство
россии утвердило Концепцию долгосрочного со
экономического развития российской Фе
дерации на период до 2020 года. в ней отмечалось,
что россия в рассматриваемый период не только
останется мировым лидером в энергетическом сек
торе, добыче и переработке сырья, но и благодаря
переходу от экспортно
сырьевого к инновацион
ному, социально ориентированному типу развития
создаст конкурентоспособную экономику знаний
и высоких технологий. Это позволит резко расши
рить конкурентный потенциал российской эконо
мики за счёт наращивания её преимуществ в науке,
образовании и высоких технологиях, задействовать
новые источники экономического роста и повыше
ния благосостояния
 4
не менее амбициозные задачи поставлены и в дру
гих программных документах: Энергетической стра
тегии россии на период до 2031 года, утверждённой
13 ноября 2009 года распоряжением правительства
российской Федерации № 1711
 1
Сценарных усло
Стагнация российской экономики // http://rusrand.ru/
events/stagnatsija
rossijskoj
ekonomiki
распоряжение правительства российской Федерации от 17
ноября 2008 года № 1662
р «о Концепции долгосрочного
экономического развития российской Федера
ции на период до 2020 года» // http://base.garant.ru/194361/
Энергетическая стратегия россии на период до 2031 года //
http://ac.gov.ru/files/content/1178/11
energostrategy
ЭКономиКи
ЭКономиКи
виях долгосрочного прогноза социально
экономиче
ского развития российской Федерации до 2030 года
(минэкономразвития россии, апрель 2012 года)
 6
прогнозе долгосрочного социально
экономического
развития российской Федерации на период до 2030
года (минэкономразвития россии, март 2013 года)
 7
в посланиях президента российской Федерации Фе
деральному собранию.
в научном сообществе россии и среди представи
телей бизнеса давно ведется широкая дискуссия об
альтернативах роста экономики россии. Специально
созданная в середине 2000
х годов рабочая группа
учёных российской академии наук подготовила 12
вариантов технологического развития экономики
страны, одним из которых является ресурсно
вационная стратегия, основанная на использовании
потенциала ресурсодобывающих отраслей, отечест
венной науки, инноваций, новых технологий. она
предполагает в первую очередь ускоренный рост
перерабатывающих отраслей
 8
именно она позволит
создать базис для последующего развития комплекса
обрабатывающих отраслей, увеличения масштабов
производства конечной продукции, восстановления
производственной инфраструктуры. Данная страте
гия опирается на скоординированное использование
отечественного ресурсного и инновационного по
тенциалов путём формирования и поддержки длин
ных технологических цепочек и предполагает смеще
ние приоритетов от добычи ресурсов к их глубокой
переработке с насыщением перерабатывающих и
обрабатывающих отраслей инновационными и на
укоёмкими технологиями, переориентацией части
первичных ресурсов в обрабатывающий комплекс
за счёт дополнительного их производства. освое
ние ресурсов матричной нефти, переработка которой
позволяет получать редкие и редкоземельные ме
таллы, новое поколение композитных материалов,
катализаторы, наноматериалы и углеродное волок
но, даст возможность поставлять на мировой рынок
новую дефицитную продукцию [Дмитриевский, мас
тепанов, Бушуев, 2014. С. 867–873].
Сейчас мало кто сомневается в необходимости
отказа от экспортно
сырьевой модели и перехода к
инновационному типу экономического развития при
одновременной модернизации традиционных секто
ров российской экономики. гораздо больше тех, кто
сомневается в необходимости укрепления потенциа
ла российского нефтегазового комплекса, его техно
Сценарные условия долгосрочного прогноза социально
экономического развития российской Федерации до 2030
года // http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/
prognoz/doc20120428_0010
прогноз долгосрочного социально
экономического разви
тия российской Федерации на период до 2030 года // http://
economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/
о стратегии развития экономики россии // http:/ershovm.
логического обновления, включая ресурсную базу и
энергетическую инфраструктуру.
нам всем нужно помнить, что основой любой стра
тегии является опора на собственные естественные
преимущества — подаренные природой ресурсы и
интеллектуальный потенциал российского общества.
нам нужно научиться эффективно использовать наши
природные богатства, как это делают в СШа (нефть,
газ, уголь, зерно), норвегии (нефть, газ), Финляндии
(лесные ресурсы), Канаде (нефть, газ), австралии
(нефть, газ, твёрдые полезные ископаемые). ресурсы,
в частности, минерально
сырьевая база нефтегазово
го комплекса, являются естественным конкурентным
преимуществом национального хозяйства, донором
российской экономики, обеспечивающим переход на
новый технологический уклад. не понимать этого,
противопоставлять нефть и газ (и ресурсные отрасли
в целом) инновациям, подкрепляя подобные дейст
вия призывами типа «слезть с нефтегазовой иглы»,
«преодолеть ресурсное проклятие» и тому подобные,
на наш взгляд, совершенно недопустимо
 9
ССы в
еФТе
инновационные процессы в нефтегазовом ком
плексе могут и должны обеспечить значительные
поступления в бюджет российской Федерации, кото
рые, в свою очередь, будут направлены на развитие
транспорта, инфраструктуры, а также на промыш
ленное и жилищное строительство. при реализации
инновационной стратегии:
усилится инновационная и инвестиционная ак
тивность предприятий, увеличится финансовая отда
ча от реализации инновационных проектов в нефте
газовом секторе, что обеспечит ускорение инноваци
онных процессов в других секторах экономики;
сократятся диспропорции между секторами и
повысится общий технологический уровень эконо
мики страны;
в структуре валового выпуска и экспорта воз
растёт доля отечественной продукции с высокой
добавленной стоимостью, что позитивно отразится
на уровне жизни населения.
нефтегазовый комплекс является донором рос
сийской экономики. Только за прошедшие годы 88)
века он обеспечил поступление в бюджет российской
Федерации более 2,3 трлн долларов, что позволило
нам решить ряд социальных задач и преодолеть по
следствия мирового финансового кризиса. мы всегда
К сожалению, подобное противопоставление получило
широкое признание и в обществе, и в определённых кругах
руководства страны. об этом свидетельствует утвержден
ный 28 августа 2012 года поручением председателя прави
тельства российской Федерации № Дм
1060 «перечень
инновационных территориальных кластеров», где нет ни
одного, специализацией которого была бы добыча углево
дородов, и только три — со специализацией «нефтегазопе
реработка и нефтегазохимия».
Энергетическая безопасность страны и развитие нефтегазового сектора
должны помнить, что развитие нефтегазового ком
плекса напрямую связано с освоением и развитием
новых территорий. в первую очередь, речь идёт о
создании в северных, восточных и других малооб
житых, но столь важных для сохранения целостно
сти россии районах современной производственной,
транспортной и социально
бытовой инфраструкту
ры, новых городов, новых центров экономического
развития и новых точек экономического роста.
ресурсно
инновационная модель экономики – это
прежде всего естественность предлагаемого пути ее
диверсификации, при котором инвестиции и спрос
переходят из нефтегазового комплекса в отрасли
более высоких переделов; это максимальное взаи
модействие различных отраслей и комплексов оте
чественной экономики, взаимная поддержка инве
стиционных и инновационных процессов, рост воз
можностей для формирования новых устойчивых
межрегиональных и межотраслевых кооперацион
ных цепочек и интегрированных компаний; это по
вышение предсказуемости результатов и снижение
рисков инвестиционной деятельности для отечест
венных и иностранных компаний, а также отработка
реальных, а не декларативных «правил игры» в раз
витии отечественного рынка капитала
 10
однако для реализации ресурсно
стратегии нужно не только признание государством
неизбежности инновационного развития экономи
ки и необходимости формирования инновационно
активной политики и соответствующих условий в
стране. население и бизнес должны сформировать
социальный заказ правительству, а государство —
выработать необходимый механизм его реализа
ции. именно в объединении потенциала государства
и общества, науки и промышленности заключена
суть ресурсно
инновационной стратегии развития
ресурсно
инновационное развитие в энергетической стра
тегии россии // http://www.energystrategy.ru/press
source/-astepanov_2
российской экономики
 11
. Для ее
обеспечения необходимо создать
условия привлечения финансовых
ресурсов к реализации инноваци
онных проектов через налоговые
освобождения и льготные кре
диты, за счёт включения в себе
стоимость затрат на инновации
с повышающим коэффициентом,
введения льготных условий кон
центрации ресурсов по целевым
научно
техническим направлени
ям, разработки и освоения ком
плексных технологий.
нефтегазовый комплекс россии
прежнему обладает крупней
шей в мире минерально
сырьевой
базой, развитой инфраструктурой,
квалифицированным инженерно
техническим персоналом, уникальным инновацион
ным потенциалом и, что немаловажно, характеризу
ется масштабным, быстрым и эффективным возвра
том вложенных в него финансовых ресурсов.
в недавнем прошлом иностранные инвесторы
активно приобретали небольшие российские компа
нии, не консолидированные в состав крупных вер
тикально
интегрированных нефтяных компаний,
регистрировали в россии юридические лица для уча
стия в проектах освоения небольших нефтегазовых
месторождений. примерами могут служить: «восточ
ная транснациональная компания», «БайТес», «печо
ра
нефтегаз», «Татех», «Самара
нафта». в восточной
Сибири лицензией на разведку и разработку Дулис
минского месторождения владеет компания ооо «нК
«Дулисьма»», принадлежащая 5rals %nergy (oldings
,td (великобритания), Тамбейское месторождение
контролируется «Тамбейнефтегаз» и 2epsol (испа
в 1991 году стала легитимной такая форма госу
частного партнерства, как соглашение
о разделе продукции (федеральный закон россий
ской Федерации от 30 декабря 1991 года № 221 «о
соглашениях о разделе продукции»). в соответствии
с ним, российская Федерация предоставляет инвес
тору — субъекту предпринимательской деятельнос
ти «на возмездной основе и на определенный срок
исключительные права на поиски, разведку, добычу
минерального сырья на участке недр, указанном в
соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а
инвестор обязуется осуществить проведение указан
ных работ за свой счет и на свой риск».
Специалисты указывают на предельную забюро
кратизированность современного процесса подго
товки Соглашения о разделе продукции в россии:
федеральные законы, нормативные правовые акты,
два аукциона, заседания комиссии по подготовке Со
глашения, переговоры с инвестором, согласования с
Там же.
ЭКономиКи
министерствами и ведомствами и тому подобное. по
оценкам, сегодня еще до начала реализации любого
Соглашения о разделе продукции необходимо пройти
28 этапов подготовки и согласований.
на территории российской Федерации на усло
виях Соглашения о разделе продукции реализуется
ряд нефтяных проектов, среди которых разработ
ка Харьягинского месторождения, проекты «Саха
1» и «Сахалин
2». в проект «Сахалин
1» входят
три морских месторождения: Чайво, одопту и ар
кутун
Даги. участники проекта — «Эксон нефтегаз
лимитед», дочернее предприятие американской ком
пании %xxon-obil (30%, оператор), японский консор
циум «СоДеКо» (30%) индийская /.GC 6idesh (20%),
«роснефть» (20%). проект «Сахалин
2» ныне нахо
дится в стадии реформирования, где контрольный
пакет инвесторы (3hell, -itsui и -itsubishi) уступили
оао «газпром» за 7,41 млрд долл.
опыт реализации таких соглашений показыва
ет, что существуют проблемы широкомасштабного
привлечения к этому отечественных подрядчиков,
обеспечения конкурентоспособности российских
предприятий. недостаточно четко определена ком
петенция субъектов российской Федерации при
подготовке, заключении и реализации соглашений.
Затруднения в реализации проектов возникают из
за непредвиденных вмешательств в ход работ пра
вительственных ведомств, задержки с получением
земельных участков, необходимых разрешений и ли
Крупные иностранные и транснациональные сер
висные, строительные и нефтегазовые компании
участвуют в проектах развития нефтегазового ком
плекса россии через взаимодействие в подрядных
работах и оказание сервисных услуг. иностранный
капитал уже стоит за большинством действующих
в россии сервисных компаний — евразийской бу
ровой компанией, группой «интегра» и российски
ми подразделениями мировых сервисных компаний
3chlumberger, (alliburton, Baker (ughes.
по мнению специалистов, иностранное присут
ствие на российском сервисном рынке в последние
годы превысило 30% от его объема (на конец 2013
года доля иностранных компаний в сейсморазведке
достигла 13%, в бурении – 48%, в геофизике – 31%),
а к 2011 году засилье нерезидентов может привести
к его полному поглощению западными компаниями
(что, в свою очередь, может грозить утечкой страте
гической информации о недрах россии за рубеж, удо
рожанием услуг по разработке нефтегазовых место
рождений и зависимостью от западных компаний –
владельцев передовых технологий)
 12
. Деятельность
иностранных компаний в качестве подрядчиков в
основном сосредоточена в секторах, где российские
технологии уступают уровню западных:
разведка и добыча углеводородов на шельфе;
нефтесервисный рынок в тисках импорта // http://www.
delruss.ru/gallery/publication/article/1282/article.pdf
проектирование строительства скважин, телеме
трия во время бурения, оценка пласта для опти
мизации эффективности бурения и позициониро
вания наклонно направленных скважин;
оценка коллекторов;
скважинные услуги по интенсификации добычи
(включая газораспределительные пункты, кис
лотную обработку и другие);
испытание скважин, отбор проб на поверхности и
из призабойной зоны, применение замерных при
боров и насосов -ulti0hase, скважинный монито
ринг, замеры температуры и давления с помощью
оптиковолоконных методов, стандартные и «ин
теллектуальные» методики закачивания скважин.
в 1990
е годы многие российские нефтегазовые
компании регистрировали управляющую компанию
в оффшорной зоне с целью минимизации налогоо
бложения. поэтому первоначально выведенные из
россии за рубеж финансовые средства впоследствии
возвращались в форме иностранных инвестиций. в
последние годы в связи с ужесточением финансо
вой дисциплины в стране, формированием новой
организационной структуры нефтегазовой отрасли,
изменением структуры собственности, усилением
государственных компаний («роснефть», «газпром»)
практически все управляющие и производственные
структуры российских вертикально
интегрирован
ных нефтяных компаний перешли под юрисдикцию
российской Федерации.
уДар
и За
Коно
ДаТель
улир
С учетом специфики государственной политики и
законодательного регулирования в сфере иностран
ных инвестиций в нефтегазовом секторе россии, а
также существующих в нем схем деятельности зару
бежных инвесторов, можно определить несколько
приемлемых для государства и инвесторов форм
возможного участия иностранного капитала в нефте
газовом комплексе россии.
первых, это участие в совместных проектах
с российскими государственными нефтегазовыми
компаниями (оао «газпром», оао «роснефть») в Ти
печоре, в восточной Сибири и на шельфе юж
ных, арктических и дальневосточных морей. государ
ственные компании обладают политическим преи
муществом по сравнению с частными российскими
компаниями. Кроме того, участвуя в консорциуме с
государственными компаниями, иностранный инвес
тор может в определенной степени защитить себя от
дальнейших экономических и политических рисков.
в обмен на возможность участвовать в добыче нефти
и газа на территории россии иностранным компа
ниям необходимо будет передавать в собственность
российским структурам долю в газораспределитель
ных, маркетинговых и электроэнергетических акти
вах за границей на территории существующих либо
потенциальных рынков сбыта. С российской стороны
Энергетическая безопасность страны и развитие нефтегазового сектора
привлечение иностранного инвестора в крупные рос
сийские нефтегазовые проекты будет мотивировать
ся либо импортом технологий, либо возможностью
получения доступа к инфраструктуре рынков сбыта.
возможность привлечения собственно инвестиций
за рубежа будет играть второстепенную роль.
вторых, иностранные компании могут прио
брести небольшую частную нефтегазовую компанию,
разрабатывающую месторождения, не попадающие в
раздел стратегических.
третьих, оказание высокотехнологичных услуг
по повышению эффективности добычи, особенно
на шельфе. принимая во внимание опыт проектов,
работающих на условиях соглашений о разделе про
дукции («Сахалин
1», «Сахалин
2», разработка 4otal
Харьягинского месторождения), перспективы этого
вида соглашений в россии остаются скорее неопре
несмотря на многочисленные трудности: отсутст
вие чёткого законодательства, существование жёст
кой системы налогообложения, высокий уровень
коррупции, неудовлетворительное качество опера
ций большинства российских партнёров и так далее
– количество компаний с иностранным участием в
топливно
энергетическом секторе россии за послед
ние годы увеличивалось, обеспечивая в определен
ной степени отечественным компаниям доступ к
финансовым средствам и новейшим технологиям, а
иностранным инвесторам – к природным ресурсам
страны в основном в трёх ее регионах, богатых неф
тью и газом: в Западной Сибири, на Севере арктики и
Дальнем востоке.
в условиях финансовой глобализации современ
ные технологии инвестирования взаимосвязаны, что
затрудняет четко разграничивать прямые и пор
тфельные, а также портфельные и прочие инвес
тиции. Эта проблема, а также вопрос о том, какие
виды инвестиций важнее с точки зрения реального
развития производства в топливно
энергетическом
секторе, в связи с тем, что они отражают текущие
явления в развитии мирового инвестиционного про
цесса, требуют своего дальнейшего анализа.
Для российских исследователей анализ этой про
блемы затруднен также и в связи с различиями в ме
тодологических подходах к учету видов инвестиций
у разных организаций, в частности, росстата и Банка
россии, а также в связи с несовершенством законо
дательной базы российской Федерации в отношении
иностранных инвестиций.
в последние годы активность таких ведущих ми
ровых глобальных компаний, как 3hell, B0, Chevron
4exaco, %xxon-obil, 4otal, %./. в российском топливно
энергетическом комплексе стала резко возрастать, в
то время как, по данным минэкономразвития, инве
стиционная активность отечественных компаний то
энергетического комплекса несколько сни
зилась. Это стало сигналом российскому руководству
для проведения более гибкой и эффективной поли
тики по активизации деятельности прежде всего рос
сийских государственных нефтегазовых компаний и
некоторому ограничению доступа мировых гигантов
к стратегическим сырьевым запасам россии.
Совершенствование государственного регулиро
вания инвестиционной деятельности в стране, наце
ленной на повышение эффективности инвестиций,
отражает два взаимосвязанных макроэкономических
аспекта. первый – это собственно создание благо
приятных условий роста эффективности инвести
ционно
хозяйственной деятельности топливно
сы
рьевого сектора экономики. второй – повышение
эффективности инвестиций в смежных секторах,
главным образом, перерабатывающей промышлен
ности. оно достигается путем межотраслевого пере
лива капитала в сферы, обеспечивающие углублен
ную переработку исходного природного сырья, с
одной стороны, и в производства, обеспечивающие
материально
технические и другие кооперационные
поставки материально
технической продукции для
недроэксплуатирующих (топливно
сырьевых) отра
слей — с другой.
инвестиционные программы нефтяных компа
ний в значительной степени привязаны к стоимости
нефти и газа. в период сокращения доходов компа
нии, как правило, придерживаются более осторож
ной стратегии в отношении капитальных вложений.
Тщательный пересмотр инвестиционной политики
подразумевает сценарное планирование капиталов
ложений с учетом цены на нефть в диапазоне от низ
кой до высокой. Кроме того, прежде чем вкладывать
средства, требуется обеспечить существенный объем
ликвидности в качестве защиты от любых потенци
альных ценовых колебаний.
Ко
мпле
КС
раЗ
еФТе
ового С
ра
решение этих задач требует комплекса системных
мер по формированию благоприятного инвестици
онного климата и предпринимательского (делового)
режима для компаний, работающих на российском
рынке, и предполагает использование регулятивных
инструментов налоговой, внешнеэкономической, ан
тимонопольной политики государства.
важным направлением повышения эффективно
сти инвестиционной деятельности на российском
рынке является снижение высоких транзакционных
издержек для инвесторов (как российских, так и зару
бежных). оно может стать частью административной
реформы в стране. Требуется устранение админис
тративных барьеров на пути предпринимательской
и инвестиционной деятельности. Среди наиболее
существенных факторов, оказывающих заметное от
рицательное влияние на динамику предпринима
тельского сектора, можно выделить следующие:
— множественность и сложность бюрократиче
ских процедур;
— возросшая активность прокуратуры, налоговой
полиции и других силовых структур в виде вмеша
тельства в хозяйственные споры в пользу одной из
ЭКономиКи
конфликтующих сторон или с предъявлениями не-
обоснованных претензий от лица государства;
— избыточные регулятивные функции органов
исполнительной власти, слабая ответственность за
принимаемые решения, излишние административ
ные барьеры.
Ключевая роль топливно
энергетического ком
плекса в российской экономике обусловила необходи
мость разработки средне
и долгосрочных программ
его развития, а также определения основных направ
лений государственной энергетической политики.
напомним, что ни Энергетическая стратегия россии
на период до 2020 года (Стратегия была утверждена
правительством российской Федерации 28 августа
2003 года), ни проект Энергетической стратегии до
2031 года не дают четких ответов об источниках фи
нансирования развития топливно
энергетического
комплекса. Так, в нефтяной промышленности гово
рится о сохранении основной роли в инвестициях
собственных средств компаний. однако неустойчи
вая экономическая ситуация внутри страны и за
рубежом, зависимость отрасли от внешнеэкономи
ческой конъюнктуры делают собственные средства
компаний, по мнению автора, недостаточно надеж
ным источником инвестирования даже в приоритет
ные направления развития отрасли.
на заседании правительства российской Федера
ции 27 августа 2009 года был одобрен проект Энер
гетической стратегии на период до 2030 года. Явля
ясь преемственной по отношению к Энергетической
стратегии до 2020 года, он обеспечивает ее корректи
ровку и удаляет горизонт планирования до 2030 года
– в соответствии с требованиями времени и новыми
задачами и приоритетами развития страны. в новой
стратегии разработаны проекты «дорожных карт»
развития по всем основным направлениям, предло
жены индикаторы их поэтапной реализации.
Стратегия принципиально не рассматривает раз
личные сценарии развития экономики, за основу
взят широкий диапазон внутренних и внешних ус
ловий развития отрасли. ее главные при
оритеты: более чем двукратное снижение
энергоемкости ввп с 2001 по 2030 год,
обеспечение положительного сальдо при
роста запасов топливно
энергетических ре
сурсов, доведение доли биржевой торговли
энергоносителями в стране до 11–20% от
внутреннего рынка, снижение износа ос
новных производственных фондов энерге
тики с 60% до 40%.
Энергетическая стратегия россии на
период до 2030 года была подготовлена
межведомственной рабочей группой, на
считывающей около 110 специалистов из
российской академии наук, федеральных
и региональных органов исполнительной
власти, крупнейших энергетических ком
паний и ведущих отраслевых институтов.
ее основные положения подлежат исполь
зованию при разработке и корректировке
стратегий и программ социально
экономического
развития, энергетических стратегий и программ
субъектов российской Федерации, генеральных схем
и программ развития отраслей топливно
ческого комплекса, а также комплексных программ
по энергетическому освоению новых регионов. Также
эти положения должны учитываться при подготовке
и корректировке инвестиционных программ и круп
ных проектов компаний энергетического сектора.
До 2030 года на развитие топливно
ского комплекса россии потребуется более 2 трлн
долл. инвестиций. источник вложений в новой энер
гетической стратегии страны также не указан. Зато
она оговаривает рост добычи нефти почти на 10%,
газа — более чем на треть. резерв мощностей в
электроэнергетике должен увеличиться до 17%. на
фоне нынешнего падения добычи и сокращения ин
вестпрограмм энергокомпаний планы правительства
выглядят достаточно оптимистичными.
Энергетическая стратегия россии на период до
2030 года состоит из трех этапов: 2009–2011 годы,
2011–2022 годы и 2022–2030 годы. Большая часть
вложений приходится на третий этап: на нефтяной
комплекс в последние восемь лет стратегии предпо
лагается потратить 313–321 млрд долл., на газовую
промышленность — 284–299 млрд долл., на элек
троэнергетику 340–129 млрд долл. в результате к
2030 году добыча газа в россии должна вырасти, по
сравнению с 2008 годом, на 33,2–41,1%, добыча неф
ти — на 8,6–9,7%.
главный стратегический вектор совершенство
вания инструментов налогового и внешнеэкономи
ческого регулирования, формирующих основную на
логовую нагрузку (и платежи в бюджет) на топлив
энергетический комплекс, должен связываться с
новой парадигмой взаимоотношений государства и
предприятий реального сектора. С одной стороны,
устанавливаемый уровень налоговых и внешнеэко
номических платежей должен обеспечить высокую
Энергетическая безопасность страны и развитие нефтегазового сектора
бюджетную эффективность инвестиционно
хозяйст
венной деятельности, а также изъятие «сверхренты»,
образующейся в результате благоприятной конъ
юнктуры мировых цен на углеводородное сырье.
С другой стороны, важно, чтобы устанавливаемый
уровень налоговых и других изъятий (платежей)
не оказывал «угнетающее» воздействие на инвес
тиционную деятельность компаний, способствовал
эффективному недропользованию, включая вовлече
ние в эксплуатацию практически всех видов месторо
ждений, более полное извлечение природного сырья.
иными словами, обеспечение высокой народно
хозяйственной эффективности инвестиционной де
ятельности предприятий реального сектора подра
зумевает баланс интересов государства в части как
устойчивых и высоких поступлений в бюджет, так
и рационального недропользования. одновременно
должны соблюдаться интересы конкретных инвесто
ров в части стабильного и привлекательного режима
их хозяйственной деятельности, снижения рисков и
транзакционных издержек инвестирования.
Существенным недостатком правового поля в рос
сии, препятствующим реализации принятых важ
ных законодательных актов, является отставание в
развитии сопутствующей нормативно
правовой ба
зы, конкретизирующей и разъясняющей положения
основных документов. Другие факторы, негативно
влияющие на правовое поле, включают в себя частые
изменения законов и отсутствие согласованности
федерального и регионального законодательства.
недостатком является также неэффективность, а во
многих случаях — отсутствие штрафов и других санк
ций за нарушение законов.
инвестиции в российский топливно
ский комплекс должны направляться прежде всего
для решения нижеперечисленных проблем, а посему
задача государства – проводить четкую политику,
стимулирующую решение данных проблем:
— нерациональная структура топливно
ческого баланса;
— отсутствие комплексного энергетического за
конодательства (проблемы в вопросах энергетиче
ской безопасности, федеральных энергосистем, тру
бопроводного транспорта, теплоснабжения);
— отсутствие зрелой эффективной инфраструк
туры;
— отставание производственного потенциала от
мирового научно
технического уровня;
— дефицит инвестиций в переработку углеводо
родного сырья;
— высокая нагрузка на окружающую природную
среду от работы предприятий топливно
ского комплекса, сопряженная с высокими экологи
ческими рисками.
Создание благоприятных условий для развития
инвестиционной деятельности, направленной на ко
ренное обновление производственно
технологиче
ской базы, ресурсосбережение и улучшение потре
бительских свойств продукции топливно
ческого комплекса должно стать одним из основных
приоритетов ресурсно
инновационной государст
венной политики.
литература
актуальные вопросы развития ТЭК россии // газовая промыш
ленность. 2013. № 2.
Бушуев в.в
. проект «Энергетической стратегии россии на пери
од до 2031 года». Доклад на публичных слушаниях с участи
ем представителей ведущих отраслевых компаний и экс
пертных организаций, посвященных проекту «Энергетиче
ской стратегии россии на период до 2031 года». м., 2014.
Дмитриевский а.н., мастепанов а.м., Бушуев в.в
. ресурсно
инновационная стратегия развития экономики россии //
вестник ран. Том 84. 2014. №10.
Дмитриевский а.н
. инновации в нефтегазовом комплексе —
инвестиции в будущее россии // Труды вольного экономи
ческого общества россии. 2014. № 1.
Дмитриевский а.н., мастепанов A.-.
К вопросу о разработке
новой энергетической стратегии россии // Энергетическая
политика. 2013. № 2.
Дмитриевский а.н., мастепанов A.-., Кротова м.в.
Энергети
ческие приоритеты и безопасность россии (нефтегазовый
комплекс) / под ред. мастепанова A.-. м.: ооо «газпромэкс
по». 2013.
Дмитриевский а.н., Комков н.и., мастепанов A.-., Кротова м.в.
ресурсно
инновационное развитие экономики россии / под
ред. мастепанова A.-. и Комкова н.и. м.: институт компью
терных исследований. 2013.
Дмитриевский а.н
. ресурсно
инновационное развитие эконо
мики россии: история, проблемы, перспективы // Энергети
ческая политика. 2011. № 2.
Дмитриевский а.н
. Фундаментальный базис инновационного
развития нефтяной и газовой промышленности россии //
вестник ран. 2010. № 1.
Конопляник а.а
. инновации и прямые инвестиции в нефть и газ
как путь к новой экономике // выступление на конферен
ции «20 лет после СССр. Что дальше?». 2011.
мастепанов A.-.
Корректировка Энергетической стратегии:
некоторые первоочередные задачи // проблемы экономи
ки и управления нефтегазовым комплексом. 2013. № 9, 10.
мастепанов A.-
. о некоторых проблемах, стоящих перед неф
тегазовым комплексом россии // нефтяное хозяйство. 2013.
№ 1.
мировая энергетика – 2010 (Белая книга) / под ред. Бушуе
в.в., Каламанова в.а. м.: изд. центр «Энергия». 2011.
рЭа. еженедельный обзор мировой энергетики и экономики.
2012. № 37.
Состоится ли новая модель экономического роста в россии?
Доклад к 8)6 апрельской международной научной конфе
ренции по проблемам развития экономики и общества. //
нац. исслед. ун
т «высшая школа экономики». м.: изд. дом
высшей школы экономики. 2013.
ТЭК и экономика россии: вчера, сегодня, завтра (1990
2030) / под ред. Шафраника Ю.К. м.: изд. центр «Энергия».
Экономика указам не подчиняется // ведомости. 4 декабря
2013. № 221 (3487).
ЭКономиКи
9 3%C52)49 /
4(% C/5.429 A.D D%6%,/
-%.4 /
4(% /), &
A3 3%C4/2
/./6
0rofessor of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow,
6ernadskogo prospect, 82). %
mail: [email protected]
3trengthening the state role and improving its policy of investments attraction to the oil sector of 2ussia are considered in the
article. Besides, foreign presence in the 2ussian fuel and energy sector is studied. %xamples of some possible acceptable for the state and
investors forms of participation of foreign capital in the oil and gas complex of 2ussia are illustrated. 4he necessity of taking high priority
measures in the field of state regulation of this economy sector is stressed.
Keywords:
investments, state regulation, state policy, energy strategy.
eferences
Aktual’nye voprosy razvitiia 4%K 2ossii // Gazovaia promyshlennost’.
[Actual development issues of the Fuel & %nergy Complex of
2ussia // Gazovaia promyshlennost’] 2013. № 2.
Bushuev 6.6. 0roekt «%nergeticheskoi strategii 2ossii na period do
2031 goda». Doklad na publichnykh slushaniiakh s uchastiem
predstavitelei vedushchikh otraslevykh kompanii i ekspertnykh
organizatsii, posviashchennykh proektu «%nergeticheskoi
strategii 2ossii na period do 2031 goda». [0roject of the “%nergy
strategy of 2ussia for the period until 2031”. 2eport presented
on the public hearings with the participation of representatives
of the leading companies of the industry and expert organizations
dedicated to the project “%nergy strategy of 2ussia for the period
until 2031”] -., 2014.
Dmitrievskii A..., -astepanov A.-., Bushuev 6.6. 2esursno
innovatsionnaia strategiia razvitiia ekonomiki 2ossii // 6estnik
2A.. 4om 84. [2esource
innovative development strategy of
economy of 2ussia // 2A3 bulletin. 6olume 84.] 2014. №10.
Dmitrievskii A... )nnovatsii v neftegazovom komplekse — investitsii
v budushchee 2ossii // 4rudy 6ol’nogo ekonomicheskogo
obshchestva 2ossii. [)nnovations in the oil & gas complex –
investments in the future of 2ussia //7orks of the Free %conomic
3ociety of 2ussia] 2014. № 1.
Dmitrievskii A..., -astepanov A.-. K voprosu o razrabotke novoi
energeticheskoi strategii 2ossii // %nergeticheskaia politika.
[2evisiting the development of the new energetic strategy of
2ussia // %nergy policy] 2013. № 2.
Dmitrievskii A..., -astepanov A.-., Krotova -.6. %nergeticheskie
prioritety i bezopasnost’ 2ossii (neftegazovyi kompleks) / 0od
red. -astepanova A.-. -.: /// «Gazpromekspo». [%nergetic
priorities and safety of 2ussia (oil & gas complex) / %dited by
-astepanov A.-. -.: /// «Gazpromekspo»] 2013.
Dmitrievskii A..., Komkov ..)., -astepanov A.-., Krotova -.6.
2esursno
innovatsionnoe razvitie ekonomiki 2ossii / 0od red.
-astepanova A.-. i Komkova ..). -.: )nstitut komp’iuternykh
issledovanii. [2esource
innovative development of economy of
2ussia / %dited by -aete 0anov A.-. i Komkov ..). -.: )nstitute
of Computer 3cience.] 2013.
Dmitrievskii A... 2esursno
innovatsionnoe razvitie ekonomiki
2ossii: istoriia, problemy, perspektivy // %nergeticheskaia poli
tika. [2esource
innovative development of economy of 2ussia:
history, problems, prospects // %nergy policy] 2011. № 2.
Dmitrievskii A... Fundamental’nyi bazis innovatsionnogo razvitiia
neftianoi i gazovoi promyshlennosti 2ossii // 6estnik 2A..
[Fundamental basis of the innovative development of the oil and
gas industry of 2ussia // 2A3 bulletin] 2010. № 1.
Konoplianik A.A. )nnovatsii i priamye investitsii v neft’ i gaz kak put’
k novoi ekonomike // 6ystuplenie na konferentsii «20 let posle
3332. Chto dal’she?». [)nnovations and direct investments into
oil and gas as a path to the new economy // A speech on the
conference “20 years after 5332. 7hat is next?”] 2011.
-astepanov A.-. Korrektirovka %nergeticheskoi strategii: nekotorye
pervoocherednye zadachi // 0roblemy ekonomiki i upravleniia
neftegazovym kompleksom. [Correction of the energy strategy:
some of the high
priority issues // /il and gas complex economy
and management issues.] 2013. № 9, 10.
-astepanov A.-. / nekotorykh problemakh, stoiashchikh pered
neftegazovym kompleksom 2ossii // .eftianoe khoziaistvo.
[About some problems that oil and gas complex of 2ussia has //
/il industry] 2013. № 1.
-irovaia energetika
2010 (Belaia kniga) / 0od red. Bushueva 66.,
Kalamanova 6.A. -.: )zd. tsentr «%nergiia». [7orld energy – 2010
(7hite book) / %dited by Bushuev 66., Kalamanov 6.A. -.:
0ublishing center «%nergiia».] 2011.
2%A. %zhenedel’nyi obzor mirovoi energetiki i ekonomiki. [2%A.
7eekly review of the world energy and economy.] 2012. № 37.
3ostoitsia li novaia model’ ekonomicheskogo rosta v 2ossii? Doklad
k 8)6 Aprel’skoi mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii po
problemam razvitiia ekonomiki i obshchestva. // .ats. issled.
t «6ysshaia shkola ekonomiki». -.: )zd. dom 6ysshei shkoly
ekonomiki. [7ill the new economic growth model succeed in
2ussia? 2eport to the 8)6 April )nternational Academic
Conference on %conomic and 3ocial Development. // .ational
2esearch 5niversity (igher 3chool of %conomics. -.: 0ublishing
house of the (igher 3chool of %conomics.] 2013.
4%K i ekonomika 2ossii: vchera, segodnia, zavtra (1990
2010
2030) / 0od red. 3hafranika )u.K. -.: )zd. tsentr «%nergiia». [Fuel
& %nergy Complex and economy of 2ussia: yesterday, today and
tomorrow (1990
2030) / %dited by 3hafranik )u.K. -.:
0ublishing center «%nergiia».] 2011.
%konomika ukazam ne podchiniaetsia // 6edomosti. 4 dekabria
2013. [%conomy does not obey orders // 6edomosti. December
4, 2013] № 221 (3487).
аТь
Б
доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы и кредит» российского университета дружбы
народов (117198, москва, ул. миклухо
маклая, д.6). %
[email protected]
нСК
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры «Финансы и кредит» российского уни
верситета дружбы народов (117198, москва, ул. миклухо
маклая, д.6). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья посвящена методологическому анализу принципов построения национальной платежной системы
российской Федерации в условиях действия экономических санкций и связанных с этим последствий для российской финансо
вой системы. актуальность данной проблематики обусловлена тем, что в процессе подготовительных работ по созданию неза
висимой платежной системы возник ряд проблем, связанных с выбором базы для ее разработки, а также построения принципов
интеграции действующих участников платежных систем. в связи с этим существует необходимость разработки концептуальных
подходов по созданию национальной платежной системы россии, максимально отражающих сложившуюся ситуацию и перспек
тивы ее развития.
внимание в работе сосредоточено на анализе действующей российской платежной системы, ее недостатках и преиму
ществах, а также возможностях применения эффективных технологий и реальных условий финансового рынка при создании
новой платежной системы в национальном масштабе. методология исследования поставленной в статье проблематики базиру
ется на пошаговом анализе структурных элементов как совокупности отдельных принципов будущей формируемой в стране
платежной системы.
статье рассматриваются принципы построения национальной платежной системы, которые в совокупности позволяют пред
ставить будущую систему как целостную и мобильную, способную модернизироваться в зависимости от изменения влияния
различных факторов. при этом концептуальный подход к построению национальной платежной системы россии предлагается
строить на совокупности следующих методологических принципов: преемственности накопленного опыта; нормативно
право
вой обеспеченности; информационной безопасности; технологического преимущества; централизации управления; социальной
направленности и доступности широкому кругу потребителей платежных услуг.
лючевые слова:
национальная платежная система, расчетная система, клиринговая система, техническая инфраструктура
расчетов, технологии платежной системы, профессиональные участники платежной системы.
аТь
Б
, ан
онцептуальные подходы к созданию
российской национальной платежной
в условиях действия экономических санкций
против российской Федерации усиливается актуаль
ность создания национальной платежной системы
(нпС) как фактора экономической независимости
страны от международных платежных систем. С
одной стороны, национальная платежная система
должна решить проблему внутренних расчетов и
сокращения наличных платежей, осуществив вовле
чение в платежный оборот максимально возможного
количества участников, а с другой стороны, – осуще
ствить технический прорыв в развитии финансовой
системы россии за счет создания современной рас
четной инфраструктуры.
национальная платежная система основывается
на технической инфраструктуре расчетов, работаю
щей внутри страны по нормативно установленным
правилам и принципам, обеспечивающим движение
денежных переводов между субъектами экономи
ки. она представляет собой классическую систему
обслуживания, в рамках которой одни участники
выступают как провайдеры услуг, а другие как по
требители этих услуг. по составу участников мож
но представить структуру нпС как совокупность
следующих составляющих элементов: национальная
биллинговая система (формирование, регистрация,
маршрутизация и доставка электронных биллов),
национальная система розничных платежей (иници
ация и обработка массовых операций платежа между
пользователями нпС), национальная клиринговая
система (расчет позиций участников нпС по отно
шению к этой системе), система контроля рисков и
мониторинга (комплексный контроль рисков нпС и
мониторинг операций), национальный реестр поль
зователей нпС (предоставление информации для
маршрутизации сообщений), национальная система
наличных денег (обеспечение оборота наличных де
нег), национальная система валовых расчетов, рас
четы между нпС и ее участниками в соответствии с
результатами клиринга)
 1
. не все перечисленные эле
менты в настоящее время работают на территории
россии. наиболее развиты два основных элемента
системы – национальная система наличных денег
и национальная система валовых расчетов, кото
национальная платежная система и роль Банка россии в ее
развитии // материалы всероссийского совещания. – м.: 2011.
– Электронный ресурс:
http://www.cbr.ru/publ/023/prs28.pdf
ЭКономиКи
ЭКономиКи
рая представлена расчетной системой Банка россии.
остальные сегменты системы еще до конца не сфор
мированы, что конкретизирует задачу компонентно
го формирования нпС.
при этом необходимо учитывать влияние ряда
факторов, оказывающих непосредственное воздейст
вие на структуру национальной платежной системы.
Среди таких факторов можно выделить:
ограничения, накладываемые государством через
законодательные нормы;
технические и технологические возможности ин
фраструктуры нпС;
уровень развития провайдеров, предоставляю
щих сервисы потребителям услуг;
интегрированность нпС в международную рас
четную систему.
учет влияния данных факторов определяет осо
бый концептуальный подход к формированию на
циональной платежной системы, который должен
базироваться на ряде методологических принципов.
прежде всего важно отметить, что российская
нпС уже имеет определенную базу и поэтому должна
развиваться в рамках принципа преемственности
накопленного опыта. платежная система российской
Федерации возникла в начале 90
х годов прошлого
столетия. преемственность ее относительно совет
ской системы весьма невелика, учитывая тот факт,
что переход от плановой экономики к рыночной
предусматривал не только поверхностные измене
ния, но и сущностные сдвиги. в то же время, благо
даря реформам, произошедшим во второй половине
х годов двадцатого века и подготовивших пе
реход к новой системе хозяйствования, пригодные
элементы расчетной системы из прошлого опыта
смогли реализоваться в новых условиях. Структуры
ряда крупных государственных банков в регионах во
многом послужили прообразом системы отделений
банков уже на постсоветском пространстве. Система
межфилиальных расчетов была трансформирована,
и на сегодняшний день основой функционирования
расчетов с участием кредитных организаций являет
ся расчетно
кредитный центр (рКЦ).
Безналичные расчетные системы, действующие
внутри россии, представлены четырьмя системами,
которые развивались на российском финансовом
рынке независимо друг от друга:
 2
платежная система «Сберкард» создана Сбербан
ком россии в 1993 году. Это была самая крупная
платежная система в россии, которая насчитыва
ла более 100 тысяч банкоматов и более трех мил
лионов пользователей. однако в августе 2012 года
работа системы была приостановлена и обслу
живание клиентов переведено в международные
системы маsterCard и 6isa.
Золотая Корона, созданная как платежная система
перспективы национальной платежной системы. – м.:
ассоциация региональных банков россии. – Электронный
http://www.asros.ru/media/File/.03_materialy_rab_gr.pdf
в 1994 году в новосибирске, объединяет более
двухсот банков и обслуживает более 14 миллио
нов карт, имеет 18 тысяч терминалов.
34B Card основана в 1992 году на базе «СТБ
тежная Система» и включает более трех тысяч
терминалов и тысячу банкоматов. в нее входят
крупнейшие российские банки с общим числом
800 отделений.
5nion Card учреждена в 1993 году и представляет
собой межбанковскую платежную систему, в ко
торую входят более трехсот кредитных и финан
совых учреждений. Это самая развитая система
безналичных платежей, оказывающая широкий
спектр расчетных услуг. она работает не только
в россии, но и за ее пределами, в том числе и в
странах Снг.
Составной частью развития платежной систе
мы является и развитие электронных валют. Среди
наиболее распространенных на российском рынке
участников представлены электронные системы
«7eb-oney», «0ay0al», «%
gold», «25pay», которые на
данном сегменте рынка являются основными постав
щиками данного вида услуг [ануреев, 2011, с.17].
Таким образом, для создания национальной пла
тежной системы уже имеется определенный мето
дологический и практический базис, лучшие из пра
ктик которого могут составить основу концепции
создания национальной платежной системы.
второй важный принцип формирования нпС – это
нормативно
правовая обеспеченность ее функцио
нирования. в этом отношении уже принят Закон рос
сийской Федерации от 27 июня 2011 года № 161
«о национальной платежной системе». Закон закре
пил основные параметры будущей системы, которая
должна быть представлена не как чисто информаци
онная система для осуществления денежных пере
водов, а как совокупность организаций, взаимодей
ствующих по правилам платежной системы в целях
осуществления перевода денежных средств.
важнейшим документом, определяющим страте
гические и тактические цели развития платежной
системы страны, стала Концепция развития платеж
ной системы Банка россии до 2011 года, одобренная
Советом директоров в соответствии с протоколом
от 16 июля 2010 года № 16. в этом документе осо
бое внимание уделено повышению эффективности
кредитной политики в российской Федера
ции, в том числе и за счет расширения опций он
расчетов.
Дальнейшее развитие стратегического плани
рования и совершенствование платежной системы
нашло свое отражение в Стратегии развития на
циональной платежной системы, принятой Банком
россии в марте 2013 года [Стратегия Банка россии,
2013, с.31]. одной из основных новаций Стратегии
является положение об использовании в нпС страны
международных стандартов для инфраструктур фи
нансового рынка. отсюда вытекает третий принцип
формирования национальной платежной системы
Концептуальные подходы к созданию российской национальной платежной системы
– интегрированность в международную платежно
расчетную систему. Это означает, что при всей суве
ренной независимости формируемой в россии нпС
она должна корреспондироваться с международной
платежной системой и создавать условия для ее
пользователей производить платежи и расчеты за
пределами российской Федерации.
в настоящее время российская платежная система
очень сильно зависит от американских платежных
систем -asterCard и 6isa, на долю которых приходит
ся до 90% всех безналичных расчетов внутри страны
[Тамаров, 2012, с.41]. при этом информация о произ
веденных расчетах уходит за рубеж и контролиру
ется американскими структурами. отрицательный
эффект такой зависимости мы могли наблюдать в
августе 2014 года, когда системы -asterCard и
6isa прекратили платежи по картам клиентов Спм
банка и Банка «россия». Создание российской наци
ональной платежной системы значительно потеснит
эти международные платежные системы с россий
ского рынка, что может вызвать их противодействие
в борьбе за рынки платежных услуг. в связи с этим
существует необходимость включения в нпС между
народных платежных систем -asterCard и 6isa, как
партнеров на условиях, устанавливаемых Банком
россии. в таком случае будет оптимально использо
ван баланс национальных интересов и международ
ного взаимодействия.
Четвертый принцип формирования националь
ной платежной системы – информационная безопас
ность. 1 июля 2012 года вступила в силу 27
я ста
тья Закона «о национальной платежной системе»,
которая устанавливает необходимость обеспечения
защиты информации в платежных системах. в июне
2012 года был принят ряд подзаконных актов, ре
гламентирующих обеспечение защиты информации.
при этом состав требований в области информацион
ной безопасности, выдвигаемый регуляторами кон
кретной организации, зависит от того, какую роль
выполняет эта организация в платежной системе.
основные работы по формированию безопасности
системы лежат в двух направлениях:
защита добросовестных пользователей от злоу
мышленников;
защита отдельных участников и всей системы
платежей от недобросовестных пользователей.
наряду с вопросами безопасности не менее важ
ными являются технические и технологические ха
рактеристики инфраструктуры. россия имеет сейчас
уникальный шанс сформировать технически более
прогрессивную систему по сравнению с уже дейст
вующими аналогами. Это может создать для страны
значительные преимущества.
Ключевым вопросом в формировании националь
ной платежной системы является ее управление.
в настоящий момент действующие на территории
страны платежные системы представлены как част
ные организации, осуществляющие бизнес в данном
направлении. однако задачи, которые поставлены
в связи с формированием нпС, могут быть успешно
осуществлены только при выработке единых стан
дартов для всех участников системы. Кроме того,
должны соблюдаться интересы огромного числа по
требителей, нельзя допускать преобладания каких
либо монопольных интересов отдельных участни
ков рынка в формировании составляющих систему
структур. в развитых странах данные функции осу
ществляет либо центральный банк, либо созданная
им структура с его участием. оптимальным будет
непосредственное участие Банка россии в создании
и управлении национальной платежной системой,
поэтому система должна соответствовать принципу
централизации управления.
Шестым принципом формирования националь
ной платежной системы может быть ее социальная
направленность. Статистические данные позволя
ют сделать вывод о возрастающей потребности ис
пользования безналичных расчетных инструментов
с применением технологий дистанционного банков
ского обслуживания
 3
. в 2011 году, в связи со смягче
нием кризисной ситуации в стране, доля наличных
денег в обращении вне банков в общей денежной
массе снизилась на 21,3%, а на 1 января 2013 года
приведенный показатель составил уже 24,1%. Тен
денцию снижения доли наличных денежных средств
подтверждают и данные о росте доли розничных
платежей по платежным картам, операциям без от
крытия счета, а также платежам через сеть интернет
и мобильным телефонам. Так, например, увеличение
этого показателя на 1 января 2013 года, по сравне
нию с 1 января 2012 года, составило 3,7%. необходи
мо отметить также и факт расширения платежной
инфраструктуры по расчетам с применением платеж
ных карт. рост в рамках страны на 1 января 2013 года,
по сравнению с 1 января 2012 года, составил 20,9%,
а количество устройств, принимающих платежные
карты, возросло до 840 тысяч.
однако, несмотря на то, что в 2012–2013 годах в
россии отмечена тенденция понижения спроса на на
личные денежные средства, еще достаточно большой
сегмент остается вне зоны безналичных платежей.
До сих пор в наличной форме обслуживается пенси
онное обеспечение россиян, коммунальные платежи
лишь частично переведены в безналичный оборот.
Эти сегменты представляют собой большой потен
циал для охвата национальной платежной системой.
Кроме того, в настоящее время существует реальная
потребность в выпуске для населения универсаль
ных электронных карт, обеспечивающих доступ к
государственным услугам. национальная платежная
система должна учитывать особенности потребно
стей контингента пользователей картами и масштаб
ность задач. механизм нпС должен быть доступен
широкому кругу потребителей платежных услуг.
показатели наличного денежного оборота. – Электронный
ресурс:
http://www.cbr.ru/statistics/sndmvo/print.aspx?file=str_
nal_dm_130401.htm&pid=sndmvo&sid=sdm
ЭКономиКи
Таким образом, концептуальный подход к постро
ению национальной платежной системы россии дол
жен строиться на совокупности следующих методо
логических принципов:
преемственности накопленного опыта;
правовой обеспеченности;
информационной безопасности;
технологического преимущества;
централизации управления;
социальной направленности и доступности широ
кому кругу потребителей платежных услуг.
Сформулированный по выделенным принципам
подход можно рассматривать как определенные
предпосылки для разработки концепции постро
ения национальной платежной системы в россии
с наиболее широким охватом сфер воздействия и
использования электронных платежей. Это является
необходимым условием современного развития эко
номики, поскольку создание полнофункциональной,
высокотехнологичной и эффективной националь
ной платежной сиситемы выступает фактором тех
нологического прорыва в экономическом развитии
страны.
литература
ануреев С.в
. платежные системы и их развитие в россии / С.в.
ануреев. м.: Финансы и статистика, 2011. 288 с.
валенцева н.и.
Современные банковские технологии: Теорети
ческие основы и практика / н.и. валенцева, л.н. Красавина
// Деньги и кредит. – 2009. №10.
вострухина Т.Ю
. Дистанционное банковское обслуживание как
одно из перспективных направлений развития банковских
услуг/ Т.Ю. вострухина // российское предпринимательст
№ 11. вып. 1 (191). 2011
. C. 127–133.
Стратегии развития национальной платежной системы, одобрена
Советом директоров Банка россии (протокол № 4 от 11 марта
2013 года) // вестник Банка россии. 2013. № 19 (1411). С. 31–34.
Тамаров п.а
. надзор и наблюдение в платежной системе рос
сии: сопоставление с международной практикой / п.а. Тама
ров // Банковское дело. 2012. № 2. С.44–47.
45A, A
2/AC(%3 4/ 4(% C2%A4)/. /
4(% .A4)/.A,
A9-%.4 3934%- ).
A4)A.A
,/
Doctor of %conomic 3ciences, 0rofessor, Chair of the finance and credit (117198 -oscow, -iklukho
-aklaya st., 6).
[email protected]
.D2%) G)2).3
Candidate of %conomic 3ciences, 3enior teacher of the Chair of the finance and credit of the 0eople’s Friendship
5niversity of 2ussia (117198 -oscow, -iklukho
-aklaya st., 6). %
mail:
[email protected]
4he article is devoted to the methodological analysis of the creation principles of the national payment system of the 2ussian
Federation in the context of the economic sanctions and their consequences for the 2ussian financial system. 4he relevance of this problem
stems from the fact that in the course of the preparatory work for the creation of an independent payment system there occurred a number
of problems associated with the choice of a base for its development and building of the principles of integration of active participants of
the payment systems. 4here is therefore the need for the development of conceptual approaches to the creation of a national payment
system in 2ussia that reflect the current situation and prospects of its development.
main attention is focused on the analysis of the current 2ussian payment system, its disadvantages and advantages, as well as the
application of efficient technologies and on the actual conditions of the financial market while creating a new nation
wide payment system.
4he research methodology of the problems defined in the article is based on the step
by
step analysis of the structural elements as a set of
individual principles of the future payment system which is being formed now.
creation principles of a national payment system are discussed in the article, which together allow us to represent the future system
as entire and mobile, and able to be modernized depending on the changes of various factors. 4he conceptual approach to the creation of
the national payment system of 2ussia is offered to be build on the following methodological principles: continuity of accumulated experi
ence; regulatory provision; information security; technological advantage; centralization of management; social orientation and accessibil
ity to a wide range of payment services for consumers.
Keywords:
national payment system, settlement system, clearance system, the technical infrastructure of settlements, payment system
technologies, professional participants of the payment system.
eferences:
Anureev 3.6. 0latezhnye sistemy i ih razvitie v 2ossii [0ayment sys
tems and their development in 2ussia] / 3.6. Anureev.
-.:
Finansy i statistika, 2011.
288 s.
6alenceva ..). 3ovremennye bankovskie tehnologii: 4eoreticheskie
osnovy i praktika [-odern banking technologies: 4heoretical
basics and practice] / ..). 6alenceva, ,... Krasavina // Den’gi i
kredit.– 2009.
№10.
6ostruhina 4.Ju. Distancionnoe bankovskoe obsluzhivanie kak odno
iz perspektivnyh napravlenij razvitija bankovskih uslug [2emote
banking service as one of the prospective ways of banking ser
vices development] / 4.Ju. 6ostruhina // 2ossijskoe
predprinimatel’stvo.
№ 11 6yp. 1 (191).
2011.
3. 127
3trategii razvitiya nacional’noj platezhnoj sistemy, odobrena 3ov
etom direktorov Banka 2ossii (0rotokol № 4 ot 11 marta 2013
goda) [Development strategies of the national payment system,
approved by the Board of Directors of the Bank of 2ussia (-in
utes №4, dd. -arch 11, 2013)] // 6estnik Banka 2ossii. – 2013.
№ 19 (1411). – 3.31
34.
4amarov 0.A. .adzor i nablyudenie v platezhnoj sisteme 2ossii:
sopostavlenie s mezhdunarodnoj praktikoj [-onitoring and sur
veillance in the payment system of 2ussia: comparison with the
international practice] /0.A. 4amarov//Bankovskoe delo.
2012.
№ 2.
3.44
л
доктор социологических наук, доцент, директор научно
исследовательского центра государственной служ
бы и управления института государственной службы и управления российской академии народного хозяйства и государственной
службы при президенте российской Федерации (119606, москва, проспект вернадского, 84). %
mail: [email protected]
оль
п
ерЗи
кандидат психологических наук, доцент кафедры организационного проектирования систем управления
института государственной службы и управления российской академии народного хозяйства и государственной службы при
президенте российской Федерации (119606, москва, проспект вернадского, 84). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья посвящена реализации принципов открытости государственной гражданской службы посредством разви
тия государственно
служебной культуры. авторы описывают характеристики и элементы государственно
служебной культуры,
а также основные механизмы ее формирования: правовой, организационный, информационно
коммуникативный, воспитатель
профилактический, контролирующий. описываются преимущества и перспективы формирования открытой государственно
служебной культуры в государственных органах.
лючевые слова:
государственная гражданская служба, принцип открытости, государственно
служебная культура, механизмы
развития государственно
служебной культуры.
л
оль
п
ерЗи
недрение принципов открытости
в государственно-служебную
культуру
открытость государственной службы законода
тельно закреплена как один из ее принципов. однако,
к сожалению, нельзя сказать, что в настоящее время
этот принцип реализован в полной мере. продолжа
ется поиск эффективных механизмов развития от
крытости гражданской службы и путей повышения ее
Следует признать, что культура современной рос
сийской государственной службы в основном относит
ся к иерархическому (бюрократическому) типу. рассмо
трение открытости как одного из элементов культуры
позволит выявить характеристики нового, оптималь
ного для настоящего времени типа системы ценностей
гражданской службы, а также разработать действен
ные механизмы для его постепенного внедрения.
государственная гражданская служба представляет
собой специфический вид профессиональной служеб
ной деятельности, характеризующийся рядом особен
ностей, в том числе формирующий свою уникальную
государственно
служебную культуру. Данное понятие,
безусловно, сопряжено с традиционными дефиниция
ми, прочно закрепившимися в науке и практике, таки
ми как «организационная культура» и «корпоративная
культура».
Являясь обязательным признаком любого государ
ственного органа, государственно
служебная культура
выполняет важную функцию влияния на организаци
онное поведение сотрудников и может как способст
вовать (если она позитивная), так и препятствовать
(если она негативная) достижению целей и задач ор
ганизации.
К исследованиям систем ценностей в организа
ционном (корпоративном) контексте в разное время
обращались различные зарубежные и отечественные
ученые (Э. Жак, у. оучи, Ю.Д. Красовский, К. голд,
Э.
Шейн, р.л. Кричевский, Ю.г. одегов, п.в. Журавлев,
о.С. виханский, а.и. наумов, Т.о. Соломанидина, Т.Ю.
заров, С.в. Шекшня и другие). определения органи
зационной (корпоративной) культуры в общем виде
сводятся к пониманию того, что эти понятия могут
использоваться как синонимы (если не требуется их
разграничения, заданного рамками конкретных спе
цифических исследований), при этом такая культура
представляет собой систему формальных и нефор
мальных правил и норм деятельности, обычаев и тра
диций, особенностей поведения работников данной
организационной структуры, ценностей, стиля руко
водства, идентификации работников с организацией и
перспективами ее развития.
в последнее время ряд исследователей изучал сис
тему ценностей государственной службы в различных
ее аспектах: через особенности культуры служащих
[нуралиева, 2011; Терещук, 2010]; через исследова
ние культурного подпространства государственной
службы [Терентьев, 2013]; через причины девиации
корпоративного поведения [Кобылкина, 2014]; как
фактор, способствующий укреплению государственно
сти и противодействия коррупции [елкибаева, 2011].
однако государственно
служебная культура как пред
мет исследования обладает научной новизной и пра
ктической значимостью. Следует говорить не столько
о видении ее созидательной роли в развитии системы
гражданской службы, сколько в целом о представле
нии самого развития в терминах культуры, о воспри
ятии государственного органа как социокультурного
образования.
меЖДу
влаСТ
нароДом
меЖДу
влаСТ
нароДом
под государственно
служебной культурой можно
понимать:
высший этап организационной культуры государ
ственной службы, основанной на идеях общест
венного служения, законности, социальной ответ
ственности, честности, открытости, человечности,
совокупность идей, ценностей, принципов, норм и
правил служебного поведения, мотивов, стремле
ний, ожиданий, которые управляют поведением
гражданских служащих и создают особый духовно
эмоциональный фон и морально
психологический
климат организации;
основной управленческий инструмент, вооружаю
щий весь персонал единой системой ценностей и
мотиваций и обеспечивающий позиционирование
государственного органа во внешней среде;
систему средств идентификации, выражаемую в
корпоративном духе, стиле руководства, названии,
слогане, логотипе – графическом символе,
фирменном стиле.
на наш взгляд, эффективность функционирования
системы государственной службы российской Феде
рации в настоящее время не может быть обеспечена
без изменения некоторых особенностей сложившейся
государственно
служебной культуры. решение этой
задачи требует внедрения особых стандартов, осно
ванных на принципах открытости и способствующих
повышению уровня «социальной ответственности», а
также результативности деятельности государствен
ных органов и государственных гражданских служа
основными элементами государственно
служеб
ной культуры являются:
миссия государственного органа;
ценности, разделяемые большинством членов кол
лектива;
принципы, выражающие ценности в конкретной
форме;
нормы (простейшие принципы);
правила поведения и деятельности;
информационно
коммуникативная система госу
дарственного органа;
этика служебного поведения;
символика, лозунги, ритуалы, традиции и прочее.
Структура государственно
служебной культуры го
сударственного органа является трехуровневой: на
первом, наиболее поверхностном, уровне находятся
объективно наблюдаемые организационные структу
ры и процессы (артефакты), на втором – провозгла
шаемые ценности, на третьем, глубинном, – базовые
на первом уровне существуют объективно наблю
даемые формализованные структуры и процессы
(форма одежды, речевые обороты, архитектура и пла
нировка зданий, оформление служебных помещений,
символика, цветовая гамма, ритуалы). Формализован
ные элементы государственно
служебной культуры
государственного органа, как правило, связаны с более
глубокими уровнями, они являются материализован
ным выражением ценностей, которые установились в
организации за время ее становления, были привне
сены основателем и последующими руководителями
и служащими.
Символика способствует хранению и передаче ин
формации о принадлежности государственных орга
нов российской Федерации к системе государственной
власти, указывает на профессиональную деятельность,
конкретные профессиональные функции гражданских
служащих в системе государственного управления.
профессиональные символы служат средством уста
новления и развития корпоративных отношений, по
рядка взаимодействия, определенного поведенческого
стиля, как между госслужащими, так и между предста
вителями государственных органов и гражданского
на втором уровне государственно
служебной куль
туры находятся декларируемые ценности, которые,
как правило, содержатся в письменных документах
(миссии, кодексе этики, административных регламен
тах, стандартах). Кроме того, под провозглашаемыми
ценностями понимаются высказывания и действия
членов организации, которые отражают общие цен
ности и убеждения. они задаются руководством госу
дарственного органа как часть стратегии. Служащим
известно об этих ценностях и они сами делают выбор,
принимать их, сделать вид, что принимают, и адапти
роваться к ситуации, или отвергнуть.
на третьем уровне рассматриваются представления
сотрудников организации, непосредственно влияю
щие на формирование устойчивых моделей поведения.
Данные представления о природе взаимоотношений с
окружением, в том числе с референтными группами,
природе человеческих отношений, видении места го
сударственного органа в обществе влияют на реаль
ное поведение гражданских служащих и принятие тех
или иных решений. Данный уровень представлений
или предположений является наиболее «глубинным»
уровнем государственно
служебной культуры и вли
яет на понимание большинством сотрудников того,
что является приемлемым, а что неприемлемым в их
деятельности.
Кроме того, если рассматривать государственно
служебную культуру как явление, характерное для
всей системы государственной службы российской
Федерации, и в то же время отражающее особенно
сти культуры отдельных ведомств (государственных
органов), целесообразно выделять два ее типа: базо
вый и ведомственный (конкретного государственного
органа).
необходимо особо отметить, что, с одной стороны,
формирование системы нормативно
правового регу
лирования является обязательным условием внедре
ния стандартов открытой государственно
служебной
культуры, так как закладывает основы первого и вто
рого уровней такой культуры (артефакты и провозгла
шаемые ценности). С другой стороны, качество и сроки
исполнения требований нормативно
правовых актов,
внедрение принципов открытости в государственно
служебную культуру
а главное – достижение реальных результатов в инте
ресах референтных групп, непосредственно зависят от
уровня развития государственно
служебной культуры.
Следует подчеркнуть, что нормативное регули
рование деятельности государственных органов и
служащих является необходимым, но не достаточ
ным условием внедрения принципов государственно
служебной культуры и ее дальнейшего позитивного
изменения. необходимо постоянное принятие соот
ветствующих управленческих решений и реализация
организационных мероприятий, направленных на раз
витие государственно
служебной культуры в нужном
направлении. в связи с этим необходимо определение
четких механизмов внедрения государственно
служеб
ной культуры, а также разработка методики внедрения
данных механизмов в деятельность государственного
органа с описанием «дорожной карты» и конкретных
основными механизмами внедрения государствен
служебной культуры являются:
правовой (разработка и реализация стандартов и
правил служебного поведения работников);
организационный (определение организационных
структур и взаимодействий внедрения элементов
культуры);
коммуникативный (пропаганда
открытости государственной службы путем прове
дения открытых обсуждений целей и задач струк
турных подразделений и служащих, развитие сайта
госоргана и системы «интранет»);
воспитательно
профилактический (распростране
ние лучших практик служебного поведения, кодек
са этики госслужащего);
контролирующий (своевременная коррекция ис
полнения правил и стандартов и контроль за их
соблюдением).
очевидно, что формирование государственно
жебной культуры во многом определяется систем
ностью и комплексным характером осуществляемых
мероприятий.
повышение эффективности профессиональной слу
жебной деятельности федеральных государственных
гражданских служащих во многом зависит от практи
ческого применения новых подходов к формированию
открытой государственно
служебной культуры.
разработка общих подходов к структуре и содержа
нию мероприятий по формированию открытой госу
служебной культуры в конкретных госу
дарственных органах, а также методик внедрения ее
механизмов могут быть использованы для повышения
эффективности деятельности государственных гра
жданских служащих, оптимизации процессов их про
фессионального и личностного развития, совершенст
вования системы трудовой этики и мотивации.
практическое внедрение в деятельность механиз
мов и мероприятий связано с необходимостью реше
ния ряда взаимосвязанных задач.
первых, для внедрения ряда элементов базо
вой государственно
служебной культуры, отражающих
организационно
правовую специфику деятельности
гражданских служащих по обеспечению деятельности
государственных органов, необходимо внесение со
ответствующих изменений в действующее законода
тельство в сфере государственной гражданской служ
бы и закрепление правовых, финансовых и организа
ционных условий на федеральном уровне (поскольку
не разработаны нормативные правовые акты в отно
шении, например, наставничества (они приняты лишь
в ряде федеральных органов исполнительной власти
и в некоторых субъектах российской Федерации), ста
жировок, адаптации впервые поступивших на службу).
вторых, внедрение ряда механизмов связано с
необходимостью принятия локальных правовых актов
государственного органа, определяющих механизмы
проведения мероприятий по развитию принципов и
технологий ведомственной государственно
служеб
ной культуры. Это относится к рекомендациям по
внедрению регламентов внутреннего и внешнего вза
имодействия гражданских служащих с различными
референтными группами, Кодекса этики и служебно
го поведения. при этом надо иметь в виду следую
щее обстоятельство: обладая большой потенциальной
воспитательной силой, Кодекс этики и служебного
поведения не имеет в настоящее время ни в одном го
сударственном органе организационно
общественной
структуры, которая бы обеспечивала защиту его пра
вил и норм. поэтому важно решить проблему создания
институциональных общественных механизмов для
актуализации его возможностей в практике работы с
государственными служащими.
третьих, внедрение некоторых принципов и ме
ханизмов открытой государственно
служебной куль
туры в практику работы государственного органа тре
бует дополнительных разъяснительных, обучающих и
воспитательных мероприятий. Это относится прежде
всего к таким мероприятиям, как практическое зна
чение упомянутого Кодекса этики и служебного по
ведения гражданских служащих, разъяснение миссии,
социальной ответственности и системы ценностей го
сударственного органа, разъяснение типичных правил
разрешения конфликтных ситуаций.
Таким образом, внедрение механизмов открытой
государственно
служебной культуры даст возмож
ность сформировать позитивную систему ценностей
государственной службы, основанную на идеях закон
ности, социальной ответственности, честности, откры
тости, человечности, лояльности, расширит атмосферу
доверия к действиям власти через доступное инфор
мирование о содержании деятельности гражданских
служащих, а также в целом сформирует основы для
развития государственных органов как социально от
ветственных государственных учреждений.
литература
елкибаева З.и
профессиональная культура государственных
гражданских служащих современной россии как фактор
укрепления государственности, становления гражданского
общества в россии и противодействия коррупции // акту
меЖДу
влаСТ
нароДом
альные вопросы экономики, управления и права: сборник
научных трудов (ежегодник). 2011. № 2.
Кобылкина о.м
причины девиации усвоенного корпоративно
го поведения государственных гражданских служащих и
поиск путей оптимизации // научное мнение. 2014. № 3.
нуралиева Э.Ш
Культура государственного гражданского слу
жащего // Социология власти. 2011. № 4.
Терентьев а
Культурное (под)пространство в профессио
нальном пространстве государственной службы // Культу
ра и образование. 2013. № 4.
Терещук е.а
особенности корпоративной культуры государст
венных служащих в оценках экспертов
// Социум и власть.
2010. № 1.
,%-%.4A4)/. /
4(%
,%3 /
/
%..%33 ).
5B,)C-AD-).)342A4)6% C5,452%
,%.A
)46).43%6A
Doctor of 3ociological 3ciences, Associate 0rofessor, Director of the 2esearch Center for 0ublic Administration and
-anagement of the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and
0ublic Administration (119606, -oscow, 6ernadskogo prosp., 84). %
mail: [email protected]
A 0%2%6%2:).A
Candidate of 0sychological 3ciences, Associate 0rofessor, Chair of /rganizational Design of -anagement 3ystems of
the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration
(119606, -oscow, 6ernadskogo prosp., 84). %
mail: [email protected]
4he article is devoted to the implementation of the principles of openness of the state civil service through the development of
administrative culture. Characteristics and elements of public
administrative culture, main mechanisms of its formation: legal,
organizational, informational and communicative, educational and preventive, controlling are described by the authors. 4he advantages
and prospects of formation of open public
administrative culture in public institutions are considered.
Keywords:
state civil service, the principle of openness, public
administrative culture, development mechanisms of public
administrative culture.
eferences
%lkibaeva :.).
0rofessional’naia kul’tura gosudarstvennykh
grazhdanskikh sluzhashchikh sovremennoi 2ossii kak faktor
ukrepleniia gosudarstvennosti, stanovleniia grazhdanskogo
obshchestva v 2ossii i protivodeistviia korruptsii // Aktual’nye
voprosy ekonomiki, upravleniia i prava: sbornik nauchnykh
trudov (ezhegodnik).
[0rofessional culture of the state civil ser
vants of modern 2ussia as a factor of statehood strengthening,
formation of the civil society in 2ussia and anti
corruption mea
sures // 4opic issues of economy, management and law: annual
collection of research papers] 2011. №2.
Kobylkina /.-.
0richiny deviatsii usvoennogo korporativnogo pove
deniia gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh i poisk
putei optimizatsii // .auchnoe mnenie. [Deviation reasons of
the adopted corporate behavior of state civil servants and search
for optimization ways // 3cientific opinion] 2014. №3.
.uralieva %.3h.
Kul’tura gosudarstvennogo grazhdanskogo slu
zhashchego // 3otsiologiia vlasti. [Culture of a state civil servant
// 3ociology of authority] 2011. № 4.
4erent’ev A...
Kul’turnoe (pod)prostranstvo v professional’nom
prostranstve gosudarstvennoi sluzhby // Kul’tura i obrazovanie.
[Cultural (sub)space in the professional space of public adminis
tration // Culture and education] 2013. №4.
4ereshchuk %.A.
/sobennosti korporativnoi kul’tury gosudarstven
nykh sluzhashchikh v otsenkakh ekspertov // 3otsium i vlast’.
[0eculiarities of the corporate culture of civil servants according
to experts // 3ociety and authority] 2010. №1.
ЧиТаТь
еменов
абоков В.
рганизационное поведение
Учебник для студентов вузов. Учебник.- М.: Дашков и Ко, 2015. 272 с.
В учебнике рассматриваются теоретические и методологические основы организационного поведения.
собое внимание уделяется личности и деятельности менеджеров, организующих весь комплекс работ по
использованию человеческого потенциала.
одержание учебника соответствует требованиям Федерального
государственного образовательного стандарта третьего поколения. Для студентов всех форм обучения, полу
чающих высшее профессиональное образование по направлению подготовки «Менеджмент» (квалификация
«бакалавр»).
чебник также может быть полезен для преподавателей, практических работников, а также
всех, кто интересуется проблемами управления поведением людей в современной организации.
васенко
.Г.,
иконова Я.
., Цевелев В.В.
еория менеджмента.
рганизационное
поведение: 100 экзаменационных ответов
Учебное пособие. М.: Флинта, 2015. 320 с.
особие содержит систематизированное изложение теоретических основ организационного поведения
персонала на предприятиях разных форм собственности.
сследованы природа и сущность организацион
ного поведения, выделены особенности индивидуального, группового и коммуникативного поведения в орга
низациях, определена роль лидерства в организации, раскрыта взаимосвязь мотивации и результативности
организации.
тдельные разделы посвящены поведенческому маркетингу и технологиям формирования
организационной культуры.
Ю
Ков,
доктор философских наук, профессор, директор Центра технологий государственного управления
института прикладных экономических исследований российской академии народного хозяйства и государственной службы при
президенте российской Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). е
mail: yuzhakov
[email protected]
аннотация:
Статья подготовлена на основе итогов научно
исследовательской работы по теме: «подготовка предложений о
различных способах материального стимулирования на государственной гражданской службе», выполненной по государствен
ному заданию ранХигС 2014 года сотрудниками и экспертами Центра технологий государственного управления института
прикладных экономических исследований ранХигС, в том числе Южаковым в.н., Добролюбовой е.и., александровым о.в.,
Клочковой е.н., масленниковой е.н., Татариновой л.н., с участием липецкого филиала ранХигС, в том числе Щукиной Т.в.,
Брусенцовой в.а.
настоящей статье представлены основные результаты сбора, обобщения и анализа данных о практиках материального стиму
лирования государственных гражданских служащих, предоставленных 73 федеральными органами исполнительной власти.
в статье анализ показывает, что действующая система материального стимулирования государственных граждан
ских служащих не ориентирована на повышение результативности их деятельности, она является непрозрачной и зависит от
субъективных факторов. ее использование приводит к значительной дифференциации уровня оплаты труда по группам долж
ностей и между отдельными служащими.
лючевые слова:
государственная гражданская служба, материальное стимулирование, оплата труда, оценка результативно
сти, премирование, результаты деятельности.
Ю
Ков
клад и стимулирующие выплаты
по данным росстата, среднемесячная заработная
плата федеральных государственных гражданских
служащих (без выплат социального характера) в ян
варе – сентябре 2014 года составила в центральных
аппаратах 88,2 тыс. руб., в территориальных органах
– 33,1 тыс. руб.
За последнее десятилетие уровень оплаты тру
да госслужащих в россии значительно вырос как
в номинальном выражении, так и в сравнении с
уровнем развития экономики. Так, если в 2002 году
отношение средней заработной платы в федераль
ных органах государственной власти к ввп на душу
населения составляло 1,21, и по данному показате
лю россия уступала странам организации экономи
ческого сотрудничества и развития (оЭСр), а также
странам восточной европы и латинской америки
бюджетные последствия…, 2001], то в
настоящее время средняя заработная плата феде
ральных государственных гражданских служащих
превышает ввп на душу населения в 2,6 раза.
Сопоставление уровня оплаты труда федераль
ных госслужащих в россии и странах оЭСр на ос
нове референтных должностей показывает, что
в российской практике дифференциация уровня
оплаты труда значительно выше. Так, в россии
оплата труда старших государственных граждан
ских служащих (уровень заместителя министра,
директора департамента) превышает подушевой
ввп в 6,1–10,4 раза (в среднем по оЭСр превыше
ние составляет 4,4–1,9 раз); а среднюю заработную
плату работников с высшим образованием в эконо
мике – в 1,8–10,2 раза (в среднем по оЭСр разрыв
составляет 2,1–3,4 раз
 1
). оплата труда государст
венных гражданских служащих категории «обес
печивающие специалисты» ниже, чем ввп на душу
населения на 40%, тогда как в среднем по странам
оЭСр уровень оплаты труда данной категории слу
жащих превышает подушевой ввп в 1,2 раза
 2
Частично такие различия могут быть обуслов
лены меньшим уровнем дифференциации доходов
населения (и, соответственно, дифференциации
уровня оплаты труда) в развитых странах. Так, сред
ний децильный коэффициент (отношение средних
доходов 10% наиболее богатых граждан к средним
доходам 10% наиболее бедных) в оЭСр составляет
около 10 раз, тогда как в россии неравенство су
щественно выше (в 2013 году, по данным росстата
– 16,2 раза). Данные результаты подтверждают и
предыдущие исследования: денежное содержание
самых высокооплачиваемых и низкооплачиваемых
работников достигает тридцатикратного разрыва
при средней величине разрыва в 10 раз [Клименко,
Клищ, 2013. С. 101].
Структура денежного содержания госслужащих
характеризуется крайне низкой долей должност
ного оклада и высокой долей выплат, носящих ха
рактер премирования (стимулирования). по дан
ным, предоставленным федеральными органами
Government at a Glance, 2013 // http://www.oecd.org/gov/govata
glance.htm
Данные по сопоставимому кругу ведомств национального уров
меЖДу
влаСТ
нароДом
меЖДу
влаСТ
нароДом
исполнительной власти
 3
, доля должностного окла
да федеральных государственных гражданских слу
жащих по центральным аппаратам федеральных
органов исполнительной власти в 2013 году со
ставляла 10,4% от фонда оплаты труда (8,1% от
общего объема фонда оплаты труда и средств фонда
стимулирования), в ) полугодии 2014 года – 13,3%
(8,6%), соответственно. аналогичный показатель по
территориальным органам в ) полугодии 2014 года
составил 20,4% от фонда оплаты труда (16,7% от
общего объема фонда оплаты труда и средств фонда
стимулирования).
Доля стимулирующих выплат (из средств фонда
оплаты труда и из средств фонда стимулирования)
в общем объеме оплаты труда по центральным
аппаратам федеральных органов исполнительной
власти в 2013 году составила 47,8%, в ) полугодии
2014 года – 47,1%; по территориальным органам
в ) половине 2014 года – 32,8%. остальной фонд
оплаты труда распределяется между различными
выплатами и надбавками.
в практике федеральных органов исполнитель
ной власти премирование охватывает подавляющее
большинство федеральных госслужащих. размер
средств на оплату труда без учета премирования
по результатам деятельности, иных стимулирую
щих выплат, единовременной выплаты при пре
доставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и
материальной помощи в центральных аппаратах
составил в ) полугодии 2014 года 19,6 млрд руб., а
в территориальных органах – 38,3 млрд руб. раз
мер средств на премирование сверх установленного
фонда оплаты труда в тот же период в центральных
аппаратах федеральных органов исполнительной
власти составил 42,3 млрд руб., в территориальных
органах – 11,2 млрд руб.
в структуре премирования федеральных госу
дарственных гражданских служащих доля средств,
доведенных сверх фонда оплаты труда, в 2013 году
составила 37,6% от общего объема премирования
служащих центральных аппаратов, в ) полугодии
2014 года – 71,1%. в территориальных органах в
) полугодии 2014 года доля средств, доведенных
сверх фонда оплаты труда, составила 14,9% от
общего объема средств, направленных на преми
Как показывают данные федеральных органов
исполнительной власти, в центральных аппаратах
средства фонда материального стимулирования, до
веденного сверх фонда оплаты труда, используют
ся в основном для премирования государственных
гражданских служащих, замещающих должности
заместителя начальника отдела, и выше (на данную
группу должностей в 2013 году приходилось 40,7%
средств премирования из фонда материального сти
в рамках исследования обобщены данные 73 федеральных
органов исполнительной власти.
мулирования, в ) полугодии 2014 года – 32,8%
 4
). на
долю госслужащих, замещающих должности ниже
уровня заместителя начальника отдела, обеспечи
вающих реализацию содержательных мероприятий
государственных программ и непрограммных на
правлений деятельности, в 2013 году приходилось
лишь 30,2% от фонда стимулирования (в ) полуго
дии 2014 года – 28,2%
 1
). Доля фонда стимулирова
ния, использованная на премирование сотрудников
функциональных подразделений, обеспечивающих
деятельность федерального органа исполнитель
ной власти в целом, составила в 2013 году 26,8%, в
полугодии 2014 года – 32,9%.
в территориальных органах федеральных орга
нов исполнительной власти распределение средств
по функциональным направлениям деятельности
представляется более рациональным – 47,9% от
общего фонда стимулирования направляется на
премирование федеральных государственных гра
жданских служащих, обеспечивающих реализацию
содержательных мероприятий государственных
программ и непрограммных направлений деятель
ности.
высокая доля стимулирующих выплат носит ком
пенсационный характер и направлена на снижение
разрыва между уровнем оплаты труда на государст
венной службе и в частном секторе для отдельных
должностей (прежде всего, для руководителей уров
ня заместителя директора департамента и выше,
специалистов в сфере государственного контроля
(надзора), специалистов юридических и финансово
бухгалтерских подразделений).
анализ представленной информации показыва
ет, что в настоящее время положения о премирова
нии по результатам профессиональной служебной
деятельности утверждены в 94,1% федеральных
органах исполнительной власти
 6
Чаще всего при премировании учитываются та
кие факторы, как:
оценка непосредственного руководителя феде
рального государственного гражданского служа
щего (в 86,3% федеральных органов исполнитель
ной власти);
исполнительская дисциплина (сведения о своев
ременном исполнении поручений) – 79,1% феде
ральных органов исполнительной власти;
результаты реализации ведомственных планов,
наступление контрольных (ключевых) событий
– 61,8%.
реже всего при премировании учитываются ре
зультаты реализации индивидуальных планов де
Доля данной группы в общей численности федеральных госу
дарственных гражданских служащих составляет 29,3%.
Доля данной группы в общей численности федеральных госу
дарственных гражданских служащих составляла 28,7% на
января 2014 года, 28,9% – на 1 июля 2014 года.
Здесь и далее из числа 73 федеральных органов исполнитель
ной власти, предоставивших данные.
оклад и стимулирующие выплаты
ятельности (в 11% федеральных органов испол
нительной власти), внешние оценки результатов
деятельности государственных гражданских служа
щих получателями государственных услуг, объекта
ми контрольно
надзорной деятельности (в 23,3%
федеральных органов исполнительной власти) и
значения показателей реализации государственных
программ (в 32,9% федеральных органов исполни
тельной власти).
полученные данные свидетельствуют о недоста
точном уровне интеграции систем оценки резуль
тативности профессиональной служебной деятель
ности федеральных государственных гражданских
служащих с системами оценки результативности
деятельности федеральных органов исполнитель
ной власти, в которых они работают.
Существенных различий в учете тех или иных
факторов премирования, в зависимости от вида
федерального органа исполнительной власти (фе
деральное министерство, федеральная служба, фе
деральное агентство), не выявлено, за исключением
отсутствия практики оценки разработки, принятия
и реализации индивидуальных планов деятельнос
ти в федеральных агентствах.
в 63% федеральных органов исполнительной
власти, предоставивших данные, одним из фак
торов материального стимулирования выступает
оценка достижения показателей результативности
профессиональной служебной деятельности. Такие
показатели установлены в 81,3% должностных ре
гламентов федеральных государственных граждан
ских служащих, занятых в центральных аппаратах
и в 96,7% должностных регламентов федеральных
госслужащих, занятых в территориальных органах
федеральных органов исполнительной власти.
в качестве показателей результативности про
фессиональной служебной деятельности чаще ис
пользуются качественные показатели (установлены
в 94,4% должностных регламентах госслужащих
центральных аппаратов, содержащих какие
либо
показатели результативности профессиональной
служебной деятельности, и в 81,9% должностных
регламентах служащих территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти, со
ответственно).
Количественные показатели оценки результа
тивности профессиональной служебной деятель
ности используются реже: в центральных аппаратах
такие показатели установлены в отношении 49,9%
федеральных государственных гражданских слу
жащих; в территориальных органах – в отношении
Чаще всего количественные показатели резуль
тативности используются в центральных аппаратах
федеральных министерств (установлены в 72,6%
должностных регламентов, содержащих показате
ли результативности профессиональной служебной
деятельности) и существенно реже в центральных
аппаратах федеральных агентств (33,6%) и феде
ральных служб (26,9%). в территориальных орга
нах количественные показатели чаще применяются
в практике деятельности федеральных служб (в
24,8% от общего количества должностных регла
ментов, в которых установлены показатели резуль
тативности профессиональной служебной деятель
ности).
Таким образом, сложилась в значительной сте
пени парадоксальная практика применения показа
телей результативности профессиональной служеб
ной деятельности: в федеральных министерствах,
занятых разработкой и реализацией государствен
ной политики, где сложнее определить количест
венный вклад каждого государственного служащего
в достижение общих результатов, количественные
показатели используются чаще, чем в федераль
ных службах и федеральных агентствах, основны
ми функциями которых является предоставление
государственных услуг, управление государствен
ным имуществом и осуществление государствен
ного контроля (надзора), то есть сферы, в которых
количественная оценка результативности на инди
видуальном уровне может формироваться, исходя
из ведомственных данных об объеме и качестве
исполнения государственных функций (оказания
государственных услуг).
основным методом материального стимулирова
ния в федеральных органах исполнительной власти
является премирование по результатам професси
ональной служебной деятельности: в 62 федераль
ных органах исполнительной власти из 73 исполь
зуется данный метод.
премирование по результатам деятельности
структурного подразделения осуществляется в
61,6% федеральных органов исполнительной влас
ти, премирование по результатам деятельности фе
дерального органа исполнительной власти в целом
– в 47,9%.
реже всего в качестве метода материального
стимулирования рассматривается предоставление
льгот и социальных гарантий с учетом результатов
деятельности (в 30,1% федеральных органов испол
нительной власти).
оценку результативности профессиональной
служебной деятельности чаще всего осуществляет
непосредственный руководитель госслужащего (в
91,8% случаев
 7
) и руководитель федерального орга
на исполнительной власти (в 87,7% случаев).
единственным федеральным органом исполни
тельной власти, использующим инструмент само
непосредственный руководитель государственного граждан
ского служащего не осуществляет оценку результативности его
профессиональной служебной деятельности в минтруде рос
сии, минэнерго россии, росгранице, росавтодоре и росздрав
надзоре. в данных ведомствах оценка проводится либо силами
служащих подразделения, в котором работает оцениваемый
государственный гражданский служащий, либо исключительно
руководителем федерального органа исполнительной власти.
меЖДу
влаСТ
нароДом
оценки, является Федеральное казначейство (что
обусловлено наличием количественных показате
лей результативности профессиональной служеб
ной деятельности, которые могут быть проверены
непосредственным руководителем федерального
государственного гражданского служащего).
граждане и организации, с которыми взаимодей
ствует федеральный орган исполнительной власти,
участвуют в оценке результативности профессио
нальной служебной деятельности федеральных го
сударственных гражданских служащих минкульту
ры россии, Федеральной антимонопольной службы
российской Федерации, Федеральной миграцион
ной службы российской Федерации и росфинмони
торинга.
Сотрудники кадровых служб принимают учас
тие в оценке результативности профессиональной
служебной деятельности лишь в 13,7% случаев (что
заметно контрастирует с зарубежной практикой,
где сотрудники кадровых служб, как правило, уча
ствуют в проведении оценки): в главном управле
нии специальных программ президента российской
Федерации, мЧС россии, минприроды россии, мин
сельхозе россии, роспотребнадзоре, росфинмони
торинге, Спецстрое, роскомнадзоре, Федеральной
антимонопольной службе российской Федерации,
государственной фельдъегерской службе россий
ской Федерации.
российская практика премирования федераль
ных государственных гражданских служащих по
результатам деятельности весьма централизована:
решения по объему премирования принимают либо
руководители (заместители руководителей) феде
ральных органов исполнительной власти, либо ру
ководители структурных подразделений (зачастую
в определении объемов премирования участвуют
все три уровня руководства).
Как правило, наличие неснятых дисциплинар
ных взысканий является основанием для лишения
стимулирующих выплат. Тем не менее, 13 федераль
ных органов исполнительной власти из 73 указали,
что в практике их деятельности имелись однократ
ные случаи материального стимулирования феде
ральных государственных гражданских служащих,
имеющих неснятые дисциплинарные взыскания, а
в четырех органах такие случаи носили неоднократ
ный характер (минфин россии, минстрой россии,
Федеральная миграционная служба российской Фе
дерации, Федеральная таможенная служба россий
ской Федерации).
в 41 федеральных органах исполнительной влас
ти не зафиксировано случаев лишения материаль
ного стимулирования служащих, не имеющих дис
циплинарных взысканий (то есть отсутствие дис
циплинарных взысканий является основанием для
осуществления материального стимулирования). в
24 федеральных органах исполнительной власти
случаи лишения материального стимулирования
служащих, не имеющих дисциплинарных взыска
ний, связаны исключительно с недостижением зна
чений показателей профессиональной служебной
деятельности.
Таким образом, по полученным данным, пред
усмотренный законодательством особый порядок
оплаты труда государственных служащих на феде
ральном уровне в настоящее время практически не
используется.
проведенный анализ свидетельствует о сохра
нении (в большинстве случаев) непрозрачной сис
темы оценки результативности профессиональной
служебной деятельности и высокой степени зави
симости уровня материального стимулирования от
субъективных решений руководства.
Данный вывод подтверждается и результата
ми социологических опросов государственных гра
жданских служащих: так 13,3% респондентов счи
тают, что аттестация проводится скорее формально
[Борщевский, 2014. С. 61–88].
С учетом высокой доли стимулирующих выплат
в общем фонде оплаты труда непрозрачность си
стемы материального стимулирования негативно
влияет на мотивацию федеральных государствен
ных гражданских служащих к повышению резуль
тативности профессиональной деятельности, что
снижает эффект от данного механизма управления
по результатам [александров, Добролюбова, Южа
ков, 2012; Добролюбова, 2014].
анализ текущего состояния системы матери
ального стимулирования госслужащих показывает
необходимость его совершенствования.
основное направление совершенствования си
стемы материального стимулирования связано с
укрупнением структуры оплаты труда, которое
предусматривает рост доли должностного оклада
в общем объеме денежного содержания за счет кон
солидации в должностном окладе всех выплат ком
пенсационного характера. при этом доля базовой
(гарантированной) части денежного содержания,
носящей компенсационный характер и связанной с
должностной позицией, должна достичь 60–70%
 8
от общего объема материального стимулирования,
что позволит отказаться от использования пре
мирования как инструмента компенсации низкого
уровня окладов.
важно обеспечить первоначальное установление
базовой (гарантированной) части оплаты труда на
основе соотношения с уровнем средней заработной
платы работников с высшим образованием в эконо
мике (с использованием повышающих коэффициен
тов в зависимости от уровня должностей). необхо
дима реальная (а не формальная) привязка объемов
переменной части оплаты труда (премий) к резуль
тативности профессиональной служебной деятель
ности с учетом как общих результатов деятельности
Данный интервал определен с учетом практики внедрения
оплаты труда в странах организации экономического сотруд
ничества и развития.
оклад и стимулирующие выплаты
органа, так и показателей, характеризующих инди
видуальный вклад служащего в достижение общих
целей и задач. реализация данной меры потребует
проведения инвентаризации и коррекции системы
типовых показателей результативности структур
ных подразделений федеральных органов испол
нительной власти и государственных гражданских
важнейшим фактором эффективности реформи
рования системы стимулирования на государствен
ной гражданской службе является повышение про
зрачности ведомственных систем премирования,
предусматривающее:
введение требований о формировании критери
ев оценки и показателей результативности профес
сиональной деятельности с конкретными значения
ми, отражающими уровень их достижения, в рамках
планирования деятельности государственных гра
жданских служащих (на регулярной основе);
закрепление факта достижения (превышения)
показателей результативности деятельности как
единственного основания для премирования;
введение возможности оспаривания индивиду
альной оценки результатов;
расширение участия кадровых служб в оценке
результативности профессиональной служебной де
ятельности, в части ее организации и проведения.
реализация предложенных подходов позволит
усилить мотивационную роль материального сти
мулирования и повысить ориентацию государствен
ных служащих на достижение общественно значи
мых результатов.
литература
александров о.в.,
Добролюбова е.и., Южаков в.н
. мониторинг
внедрения управления по результатам в деятельность орга
нов государственной власти и местного самоуправления //
вопросы государственного и муниципального управления.
2012. №
3.
Борщевский г.а
реформирование государственной службы в
россии: промежуточные итоги и перспективы // вопросы
государственного и муниципального управления. 2014.
Добролюбова е
мониторинг реализации «дорожной карты»
// государственная служба. 2014. № 1.
Клименко а.в.,
Клищ н.н
. можно ли сэкономить на бюрократии
// вопросы государственного управления. 2013. № 3.
бюджетные последствия
структурных реформ в
российской Федерации. всемирный банк
. м.: ооо «Торг
СТаТ». 2001.
0/3)4)/. 3A,A29 A.D
).A.C)A, ).C%.4)6%3
5:(A
/6
Doctor of 0hilosophical 3ciences, 0rofessor, Director of the Center for 0ublic Administration 4echnologies of the
)nstitute for Applied %conomic 3tudies of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171,
-oscow, 6ernadskogo prosp., 82). %
mail: yuzhakov
[email protected]
4he article is based on the results of the research work “Formulation of proposals for various methods of financial incentives
in state civil service” conducted in 2014 as a part of the state assignment by the employees and experts of the Center for 0ublic
Administration 4echnologies, )nstitute for Applied %conomic 3tudies of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic
Administration, among others – 9uzhakov 6..., Dobrolyubova %.)., Alexandrov /.6., Klochkova %..., -aslennikova %..., 4atarinova ,..., with
the participation of the ,ipetsk branch of the 2A.%0A, including – 3hiukina 4.6., Brusentsova 6.A.
key results of collecting, compilation and analysis of the data on financial incentives practices of state civil servants submitted by 73
federal executive bodies are presented in this article.
According
to the analysis presented in the article, the existing system of financial incentives of the state civil servants is not oriented on
improving their performance, it is non
transparent and depends on many subjective factors. 4he use of this system leads to significant dif
ferentiation in pay levels among position groups and individual state civil servants.
Keywords:
state
civil service, financial incentives, salary, performance evaluation, bonus payment, performance results.
eferences
Aleksandrov /.6., Dobroliubova %.)., )uzhakov 6... -onitoring
vnedreniia upravleniia po rezul’tatam v deiatel’nost’ organov
gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samoupravleniia // 6oprosy
gosudarstvennogo i munitsipal’nogo upravleniia. [-onitoring of
the implementation of the results based management in the state
and local authorities’ activities // 0ublic administration issues]
2012. № 3.
Borshchevskii G.A. 2eformirovanie gosudarstvennoi sluzhby v 2os
sii: promezhutochnye itogi i perspektivy // 6oprosy gosudarst
vennogo i munitsipal’nogo upravleniia, [2eforming of the public
administration in 2ussia: interim results and prospective //
0ublic administration issues] 2014. № 2.
Dobroliubova %. -onitoring realizatsii «dorozhnoi karty» // Gosu
darstvennaia sluzhba. [-onitoring of the implementation of the
“roadmap” // 0ublic Administration] 2014. № 1.
Klimenko A.6., Klishch .... -ozhno li sekonomit’ na biurokratii //
6oprosy gosudarstvennogo upravleniia. )s it possible to save
money on bureaucracy//state management issues] 2013. № 3.
Finansovo
biudzhetnye posledstviia strukturnykh reform v 2ossiis
koi Federatsii. 6semirnyi bank. [Financial and budgetary after
effects of the structural reforms in the 2ussian Federation. 7orld
Bank.] -.: /// «4/2G34A4», 2001.
До
заместитель директора Центра технологий государственного управления института прикладных эко
номических исследований российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской
Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
аннотация:
Статья подготовлена по итогам выполнения научно
исследовательской работы по теме: «разработка рекомендаций
по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных
агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг»,
выполненной в рамках государственного задания 2014 года сотрудниками и экспертами Центра технологий государственного
управления института прикладных экономических исследований российской академии народного хозяйства и государственной
службы при президенте российской Федерации, в том числе – Добролюбовой е.и., Южаковым в.н., Клочковой е.н. при участии
российского и вологодского филиалов ранХигС, в том числе – в.в. рудого, м.а. овакимяна, и.Б. Шебуракова.
посвящена анализу численности государственных гражданских служащих и обоснованию перспектив использования
методов нормирования численности госслужащих, как инструмента повышения эффективности государственного управления.
мнению автора, процедуры нормирования численности государственных гражданских служащих должны рассматриваться в
более широком контексте стратегического управления кадрами, исходя как из имеющихся кадровых ресурсов, так и прогнозной
потребности, с учетом изменения состава, объема и способов реализации государственных функций и оказания государствен
ных услуг.
лючевые слова:
государственная служба, нормирование, оптимизация, результативность, управление кадрами, численность.
До
тратегическое управление
персоналом государственной
Сокращение темпов экономического роста и угро
за рецессии в 2011 году значительно повышают ин
терес к оптимизации кадрового состава федеральных
государственных гражданских служащих, в том числе
на основе использования методов нормирования их
в настоящее время большая часть федеральных
государственных гражданских служащих приходится
на федеральные службы и федеральные агентства.
по данным росстата, на конец июня 2014 года на
долю федеральных служб и федеральных агентств
приходилось 93,7% фактической численности фе
деральных государственных служащих, при этом на
долю федеральных служб приходилось 90,2% об
щей численности федеральных государственных гра
жданских служащих, на долю федеральных агентств
– 3,1%. Большинство федеральных госслужащих за
няты в территориальных органах федеральных орга
нов исполнительной власти.
уровень укомплектованности должностей по ви
дам федеральных органов исполнительной власти не
превышает 90%, что отражает наличие резерва для
оптимизации штатной численности федеральных го
сударственных гражданских служащих. о наличии
резервов в части оптимизации численности феде
ральных государственных гражданских служащих
свидетельствуют и международные сопоставления.
например, на одного служащего налоговых органов
в россии (по данным за 2011 год) приходится 132 че
ловека работоспособного населения
 1
, в то время как
в Японии данное соотношение составляет 1:1113, в
СШа – 1:1622, в Китае – 1:1014, в Бразилии – 1:4012
 2
наконец, значимым фактором, обуславливающим
необходимость нормирования численности феде
ральных государственных гражданских служащих,
является распределение должностных обязанностей
в рамках фактически замещенных должностей.
Так, согласно указу президента российской Феде
рации от 9 марта 2004 года № 314 «о системе и струк
туре федеральных органов исполнительной власти»,
федеральными агентствами являются федеральные
органы исполнительной власти, оказывающие госу
дарственные услуги и осуществляющие управление
федеральным имуществом. в то же время, по резуль
татам обобщения данных, предоставленных феде
ральными органами исполнительной власти в 2014
в то же время в некоторых странах организации экономи
ческого сотрудничества и развития соотношение ниже, чем
в россии. например, в германии на 1 служащего налоговых
органов приходится 381 человек работоспособного населе
ния, в великобритании – 474.
4ax Administration 2013. Comparative )nformation on /%CD
and /ther Advanced and %merging %conomies // http://www.
keepeek.com/Digital
-anagement/oecd/taxation/tax
administration
КаДроваЯ
полиТиКа
Стратегическое управление персоналом государственной службы
году, оказанием государственных услуг в среднем
занято 9% федеральных государственных граждан
ских служащих, замещающих должности ниже заме
стителя начальника отдела в центральных аппаратах
федеральных агентств, и 9,7% – в территориальных
органах федеральных агентств. при этом осуществ
лением контрольно
надзорных функций было заня
то, соответственно, 3,3% федеральных государствен
ных гражданских служащих, замещающих должности
ниже заместителя начальника отдела в центральных
аппаратах федеральных агентств и 41,4% – в терри
ториальных органах федеральных агентств
 3
Федеральные службы, созданные прежде всего в
целях осуществления контрольно
надзорных функ
ций, также выделяют на реализацию данного направ
ления деятельности менее 10% своей фактической
численности. лишь 23,6% федеральных государст
венных гражданских служащих центральных аппа
ратов федеральных служб, замещающих должности
ниже уровня заместителя начальника отдела, заняты
осуществлением контрольно
надзорных функций; в
территориальных органах федеральных служб дан
ное соотношение составляет 34,9%. при этом сущест
венный кадровый потенциал федеральных служб за
действован в предоставлении государственных услуг.
Так, 8,2% федеральных государственных граждан
ских служащих центральных аппаратов федеральных
служб, замещающих должности ниже уровня заме
стителя начальника отдела, заняты предоставлением
государственных услуг; на уровне территориальных
органов доля таких служащих достигает 31,3%
 4
Таким образом, налицо несоответствие цели со
здания федеральных агентств и федеральных служб
предмету их деятельности [александров, 2014].
приведенные выше данные также свидетель
ствуют о существенной доле обеспечивающего и
управленческого персонала в численности федераль
ных служб и федеральных агентств. Так, на долю
управленческого персонала приходится 19,8% фе
в соответствии с данными, представленными федеральны
ми органами исполнительной власти по состоянию на
июля 2014 года.
в соответствии с данными, представленными федеральны
ми органами исполнительной власти по состоянию на
июля 2014 года.
деральных государственных гра
жданских служащих центральных
аппаратов федеральных служб и
21,1% федеральных государствен
ных гражданских служащих цент
ральных аппаратов федеральных
агентств; доля служащих обеспе
чивающих подразделений
 1
в цен
тральных аппаратах федераль
ных служб составляет 36,2% от
общей численности, федеральных
агентств – 34,7% от общей числен
ности (
таблица 1
при этом, как данные 2014 го
да, так и данные предыдущих исследований [алек
сандров, 2014], свидетельствуют о существенных
межведомственных различиях в нагрузке на одного
служащего, занятого предоставлением государствен
ных услуг и осуществлением контрольно
деятельности, что обусловлено не только отраслевы
ми особенностями, но и спецификой распределения
кадровых ресурсов по направлениям деятельности
соответствующего федерального органа исполни
тельной власти. Так, в случае фактического исполь
зования более 10–60% численности федерального
органа исполнительной власти на реализацию функ
ций по управлению и обеспечению его деятельности
высока вероятность недостаточной кадровой обес
печенности основных функций федерального органа
исполнительной власти.
Таким образом, нормирование численности фе
деральных государственных гражданских служащих
должно рассматриваться не только (и не столько)
как способ оптимизации (то есть сокращения) общей
численности, но и как способ оптимизации распре
деления имеющихся кадровых ресурсов по функцио
нальным направлениям деятельности федеральных
органов исполнительной власти.
Для эффективного использования инструментов
нормирования численности госслужащих целесоо
бразно рассматривать методы нормирования в более
широком контексте – в рамках планирования челове
ческих ресурсов для достижения целей и получения
ожидаемых результатов государственной политики в
сфере деятельности конкретного ведомства.
С учетом перехода к программно
целевым мето
дам государственного управления, необходимо со
здать инструмент по определению обоснованной
потребности в кадровых ресурсах для достижения
целей и ожидаемых результатов (показателей ре
зультативности) реализации государственной поли
под обеспечивающими подразделениями понимаются
подразделения, осуществляющие функции, направленные
на обеспечение деятельности органа исполнительной влас
ти и не связанные с разработкой и реализацией государст
венной политики, оказанием государственных услуг и осу
ществлением контрольно
надзорных функций.
Таблица 1. Доля управленческого и обеспечивающего персонала
федеральных службах и федеральных агентствах (в % к общей
численности федеральных государственных гражданских служа
щих в
полугодии 2014 года)
атегория персонала
Федеральные службы
Федеральные агентства
централь
ный
аппарат
территори
альные
органы
централь
ный
аппарат
террито
риальные
органы
правленческий персонал (начальник
отдела и выше)
лужащие обеспечивающих подразде
лений (должности ниже заместителя
начальника отдела)
КаДроваЯ
полиТиКа
Достижение данной цели, во
первых, предполагает прогнози
рование потребностей в объемах
осуществления тех или иных госу
дарственных функций не только
«от достигнутого», но и с учетом
ожидаемых и планируемых изме
нений (реализации государствен
ных программ, иных документов
стратегического планирования,
реализации положений норматив
ных правовых актов).
вторых, достижение цели
предполагает, что норматив чи
сленности государственных гра
жданских служащих не может
быть зафиксирован на неопреде
ленно длительное время и должен
учитывать изменение ожиданий
в отношении результативности
реализации государственных полномочий (функ
ций). в этой связи возможным вариантом было бы
введение практики прогнозирования численности
федеральных государственных гражданских служа
щих с учетом прогнозирования потребностей в объ
емах осуществления тех или иных государственных
функций. в зарубежной практике горизонт такого
прогнозирования составляет в среднем от 3 до 1 лет
и используется в рамках реализации кадровой поли
тики на уровне ведомства. в российском контексте
было бы логично увязать соответствующие расчеты
с трехлетним бюджетным циклом, в рамках которого
уточняются также параметры реализации государ
ственных программ и непрограммных направлений
деятельности.
Таким образом, для решения задачи оптимизации
численности государственных служащих в россий
ской Федерации целесообразно обеспечить внедре
ние инструментов стратегического управления ка
дровыми ресурсами. Как показывают исследования
организации экономического сотрудничества и раз
вития, стратегическое управление кадрами является
одним из приоритетных направлений развития госу
дарственной гражданской службы на современном
этапе
 6
основные этапы стратегического управления
кадровыми ресурсами, в составе которых предус
матриваются и вопросы определения оптимальной
численности государственных служащих, приведены
рисунке 1
Данный подход применяется в отношении кадро
вых ресурсов отдельного органа власти. на первом
этапе осуществляется оценка имеющегося кадрового
потенциала органа исполнительной власти. Затем, с
учетом кадрового состава конкретного органа власти
(в том числе возрастного состава, данных о текучести
/%CD. Government at a Glance, 2013 // http://www.oecd.org/
gov/govataglance.htm
кадров, оценки компетенций федеральных государ
ственных служащих, в том числе по результатам ат
тестационных мероприятий) формируется прогноз
кадрового потенциала на среднесрочную перспекти
ву (рисунок 1).
одновременно, исходя из среднесрочных и крат
косрочных задач деятельности органа исполнитель
ной власти, а также ожидаемых результатов, опре
деляется потребность федерального органа испол
нительной власти в человеческих ресурсах. важно
подчеркнуть, что как прогноз кадрового потенциала,
так и оценка потребностей проводятся не только
(и не столько) в целом по органу, сколько по функ
циональным группам должностей с учетом уровня
компетенций и профессионально
ных требований.
при реализации данного подхода в россии необхо
димо обеспечить объединение процессов стратегиче
ского планирования, бюджетирования и управления
кадрами.
Стратегическое планирование на ведомственном
уровне осуществляется в рамках разработки (коррек
тировки) государственных программ и ведомствен
ных планов деятельности. в состав государственных
программ включаются как мероприятия, реализуе
мые «проектными» методами, так и мероприятия,
предполагающие исполнение государственных функ
ций и предоставление государственных услуг [Добро
любова, 2014]. Как правило, мероприятия, предпола
гающие выработку и реализацию государственной
политики, реализуются «проектными» методами, а
мероприятия, предполагающие осуществление госу
дарственного контроля (надзора), предоставление
государственных услуг, – «процессными» методами
предметом нормирования численности госслужа
щих по основным функциональным направлениям
деятельности является численность государствен
ных гражданских служащих, замещающих должности
ниже уровня начальника отдела (то есть должности,
рисунок 1.
ормирование численности государственных служащих
как этап стратегического управления кадрами
Стратегическое управление персоналом государственной службы
не относящиеся к административно
управленческо
му персоналу). Для осуществления нормирования
целесообразно использовать следующий алгоритм
определить фактические трудозатраты государ
ственных гражданских служащих в функциональ
ном разрезе (в соответствии с функциями органа
исполнительной власти, установленными в по
ложении о соответствующем органе)
 7
на основе
хронометража либо с использованием методов
 8
определить показатели, характеризующие объем
исполнения функции (оказания государственной
услуги) и необходимую детализацию таких по
казателей (например, для определения объема
контрольно
надзорной деятельности, вероятно,
недостаточно использовать показатель «количе
ство проведенных проверок», поскольку трудоза
траты на проведение документарных и выездных
проверок могут принципиально отличаться);
рассчитать действующие показатели удельных
трудозатрат на исполнение государственной
функции (государственной услуги) и сопоставить
их с трудозатратами на выполнение аналогич
ных государственных функций (оказание госу
дарственных услуг) в иных федеральных орга
нах исполнительной власти. реализация таких
сопоставлений возможна при централизованном
сборе данных о трудозатратах на исполнение
отдельных типов функций (контрольно
ных, государственных услуг). в настоящее время
такие данные отсутствуют: так, на основе формы
№ 1
контроль могут быть рассчитаны только
показатели средней нагрузки по количеству про
верок на одного инспектора без детализации
по видам контрольно
надзорной деятельности
[Контрольно
надзорная деятельность… 2014];
данные по трудозатратам на предоставление го
сударственных услуг не формируются. в этой
связи целесообразно ввести практику сбора ста
тистических данных о средних показателях тру
дозатрат с учетом функциональных направлений
деятельности. впоследствии на основе получен
ных средних значений удельных трудозатрат
может быть определен интервал нормативных
значений, предполагающий необходимость обо
Для целей нормирования численности федеральных госу
дарственных гражданских служащих в части осуществле
ния государственного контроля (надзора) и оказания госу
дарственных услуг целесообразно использовать реестр
федеральных государственных услуг и контрольно
ных функций, регулярно обновляемый минэкономразви
тия россии.
С учетом значительных затрат на проведение процедур
хронометража рабочего времени, метод самообследования
может рассматриваться как экономичная альтернатива.
Точность получаемых данных может быть повышена на
основе проведения выборочных обследований.
снования снижения (увеличения) трудозатрат по
сравнению с минимальными и максимальными
установленными значениями;
с учетом показателей реализации государствен
ных программ и иных стратегических докумен
тов представить прогноз значений показателей
объема исполнения функций (оказания услуг) на
трехлетнюю перспективу. например, с учетом пе
рехода к выдаче заграничных паспортов со сроком
действия 10 лет, вероятно постепенное снижение
количества обращений за соответствующей услу
гой в среднесрочном плане;
с учетом показателей реализации государствен
ных программ, положений иных стратегических
документов (в том числе принятых и проектируе
мых изменений в административных регламентах
исполнения государственных функций, оказания
государственных услуг), оценить ожидаемые из
менения удельных трудозатрат. например, пере
ход к электронному взаимодействию с заявите
лем позволяет сократить трудозатраты на ввод
данных в информационные системы; передача
функций по приему граждан, обращающихся за
получением государственных услуг, в многофунк
циональные центры предоставления госуслуг в
перспективе может позволить сократить трудоза
траты на прием граждан в органах государствен
ной власти [александров, 2014]. при этом в целях
реализации планов по оптимизации численности
могут быть заданы минимальные параметры со
кращения удельных затрат при внедрении новых
административных процедур (например, требо
вания по сокращению удельных трудозатрат в
случае предоставления услуг в электронном виде
не менее чем на 10% – со второго года перехода
к предоставлению услуг в электронном виде, не
менее чем на 11% – с третьего года и так далее);
рассчитать потребность в кадровых ресурсах, ис
ходя из данных о прогнозируемом объеме ис
полнения государственных функций (оказания
государственных услуг) и прогнозируемом уровне
удельных трудозатрат на их реализацию на оче
редной финансовый год и плановый период;
исходя из специфики административных проце
дур, определить требования к должностному со
ставу кадров государственной службы, задейство
ванных в реализации соответствующих государ
ственных функций (оказании государственных
услуг).
Таким образом, потребность в численности госу
дарственных гражданских служащих для реализа
ции i
го мероприятия государственной программы
процессным способом может быть определена по
формуле:
= ∑6
, где
– прогнозируемый объем реализации j
й функции
(услуги), реализация которой предусмотрена i
м ме
роприятием государственной программы,
КаДроваЯ
полиТиКа
гнозируемые удельные трудозатраты на реализацию
реализации j
й функции (услуги).
в свою очередь, общая потребность в численно
сти государственных гражданских служащих, реа
лизующих основные функции органа, может быть
определена как сумма потребностей в разрезе меро
приятий государственных программ и (при наличии)
направлений непрограммной деятельности, с учетом
мероприятий, исполняемых как проектными, так и
процессными методами.
Численность административно
управленческого
персонала может быть определена на основе уста
новленных нормативов численности по функцио
нальным направлениям деятельности в пропорции
к численности основного персонала. при этом на
первом этапе рекомендуется устанавливать норма
тив в виде интервального значения, а при расчете
– использовать фактическое значение доли админи
стративно
управленческого персонала в общей чи
сленности государственных гражданских служащих,
если такое значение не выходит за границы установ
ленного норматива.
Для обеспечения внедрения предложенного под
хода в практику деятельности органов государствен
ной власти необходимо создать систему стимулов к
рациональному распределению кадровых ресурсов
органов государственной власти. К числу таких сти
мулов можно отнести:
включение данных о численности государствен
ных служащих, занятых реализацией мероприя
тий государственных программ и (при наличии)
непрограммных направлений деятельности в
разрезе соответствующих направлений в ведом
ственные планы деятельности и (или) в госу
дарственные программы (в части мероприятий
государственных программ);
поощрение органов государственной власти в
случае оптимизации численности (путем пол
ного или частичного сохранения соответству
ющего фонда оплаты труда для премирования
государственных гражданских служащих по ре
зультатам их профессиональной служебной де
ятельности);
ограничение возможности использования эконо
мии по фонду оплаты труда в связи с наличием
вакансий, превышающих 10%
й уровень.
в целом, реализация предложенного подхода по
зволит использовать процедуры нормирования чи
сленности государственных служащих в качестве
действенного инструмента повышения эффективно
сти государственного управления, будет способство
вать оптимальному распределению кадровых ресур
сов органов государственной власти для достижения
целей их деятельности.
литература
александров о.в
. оптимизация бюджетных расходов в сфере
государственного управления (монография). м.: мЭСи,
Добролюбова е.и
. методическое пособие по разработке (кор
рекции) и организации реализации государственных про
грамм. м.: издательский дом «Дело», 2014.
Контрольно
надзорная деятельность в российской Федера
ции: аналитический доклад 2013. м.: маКС пресс, 2014.
42A4%
)C -A.A
%-%.4 /
4(%
5B,)C AD-).)342A4)/.
%23/..%,
,%.A
/B2/,95B/6A
Deputy Director of the Center for 0ublic Administration 4echnologies of the )nstitute for Applied %conomic
3tudies of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp., 82).
[email protected]
4he article is based on the results of the research work “Development of the recommendations for rationing of the staffing
levels of the federal state civil servants employed by federal services and federal agencies performing the state control (surveillance) func
tions and rendering public services”, conducted in 2014 as a part of the state assignment by the employees and experts of the Center for
0ublic Administration 4echnologies, )nstitute for Applied %conomic 3tudies of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and
0ublic Administration, among others – Dobrolyubova %.)., 9uzhakov 6..., Klochkova %..., with the participation of the 3outh
2ussian
)nstitute of -anagement of the 2A.%0A and 6ologda branch of 2A.%0A, including 2udoi 6.6., /vakimyan -.A., 3heburakov ).B.
staffing levels of the state civil service are analyzed in the article and the perspectives of using rationing methods for the state civil
servants as a tool of increasing public management effectiveness are justified.
According
to the author the procedures of the staffing levels rationing of the state civil servants should be considered in a broader context
of the strategic management of personnel based both on the existing personnel resources and on the forecasting personnel demand, with
due regard to the change in subject, scope, and ways of execution of public functions and provision of public services.
Keywords:
public administration, rationing, optimization, performance, personnel management, staffing levels.
eferences
Aleksandrov /.6. /ptimizatsiia biudzhetnykh raskhodov v sfere
gosudarstvennogo upravleniia (monografiia). [Budgetary expen
ditures optimization in the sphere of public management (mono
graph)] -.: -%3), 2014.
Dobroliubova %.). -etodicheskoe posobie po razrabotke (korrektsii)
i organizatsii realizatsii gosudarstvennykh programm. [Guidance
manual for the development (correction) and realization organi
zation of the state programs] -.: )zdatel’skii dom «D%,/», 2014.
Kontrol’no
nadzornaia deiatel’nost’ v 2ossiiskoi Federatsii: Anal
iticheskii doklad 2013. [Control and supervision activities in the
2ussian Federation: analytical report 2013.] -.: -AK3 0ress,
Я Ш
еБура
Ков
– кандидат психологических наук, доцент, заместитель директора по научной работе, заведующий кафедрой
управления персоналом вологодского филиала российской академии народного хозяйства и государственной службы при
президенте российской Федерации; (160017, вологда, ул. ленинградская, 71). %
mail: [email protected]
аннотация:
материалы, представленные в данной статье, основаны на опыте разработки методики нормирования штатной
численности государственных гражданских служащих. определение оптимальной штатной численности предполагает не толь
ко расчет количественной, но и оценку качественной потребности государственных органов в персонале. отмечается, что нор
мирование численности выступает самостоятельным инструментом повышения эффективности деятельности государствен
ных органов как за счет регулирования расходов на содержание аппарата управления, так и за счет обеспечения кадровой
составляющей достижения поставленных целей и задач. Действенность такого нормирования определяется влиянием различ
ных факторов. в качестве главного фактора реальной оптимизации численности служащих предлагается рассматривать опти
мизацию существующих деловых процессов, которые непосредственно влияют на совокупную трудоемкость выполняемых в
государственном органе работ. в свою очередь, оптимизация процессов и процедур связана с четкостью задач по повышению
эффективности деятельности государственного органа, заинтересованностью служащих в такой оптимизации, системой мате
риального стимулирования и т.
лючевые слова:
штатная численность, нормирование численности, оптимизация численности, оптимизация процессов,
эффективность деятельности.
Я Ш
еБура
Ков
методики нормирования численности
служащих
в связи с задачей повышения эффективности де
ятельности государственных органов, в непростых
условиях бюджетного дефицита вопрос о необхо
димости контроля за ростом численности государ
ственных и муниципальных служащих становится
особенно актуальным. Как показывает социологи
ческий анализ кадрового состава государственной
службы российской Федерации за последние 13 лет
[анциферова, ермаков, 2014. С. 23], численность
чиновников как на федеральном, так и на регио
нальном уровне неуклонно растет. Эта проблема не
нова и характерна не только для отечественной бю
рократии. С.н. паркинсон в своем законе «растущей
пирамиды» настаивал, что количество управлен
цев, в том числе чиновников, неизбежно прирастает
на «1–7% в год без существенного изменения объе
мов работы» [паркинсон, 2007. С. 3–6].
Специалисты всегда предпринимали попытки
предложить инструменты для нормирования чи
сленности чиновников [омельченко, 2003], некото
рые разработки даже проходили достаточно широ
кую апробацию на региональном уровне [горшков,
2009]. в 2014 году министерство труда и социальной
защиты разработало методические рекомендации
по нормированию численности федеральных госу
дарственных гражданских служащих, осуществля
ющих государственные функции по контролю (над
зору) и предоставлению государственных услуг. Эта
одна из последних инициатив, имеющая пока статус
проекта, предполагает применение едино
образных
подходов к определению нормативов штатной чи
сленности государственных органов.
отправным пунктом для нормирования числен
ности является вопрос о том, что именно понимать
под нормативом штатной численности госорганов.
Так, в проекте методических рекомендаций мин
труда сказано, что «норматив численности – ре
гламентированная численность гражданских слу
жащих соответствующей квалификации, которая
необходима для выполнения определенного объема
работ при обеспечении нормальных организаци
онно
технических условий на служебном месте».
Другое определение нормативной штатной числен
ности, предлагаемое а.С. горшковым и коллегами,
звучит как «минимальное число государственных
служащих, обеспечивающее надежное и качествен
ное исполнение государственных функций и оказа
ние государственных услуг, входящих в полномочия
данного государственного органа». при видимой
непротиворечивости данных определений, между
ними есть некоторая разница в понимании целей и
идеологии нормирования.
в первом случае при расчете типовых норм вре
мени интенсивность труда определяется, «исходя из
показателей нормального темпа работы», во втором
предлагается выбрать «передовой» исполнитель
ный орган государственной власти, где штат уком
плектован квалифицированными специалистами и
широко используются информационные техноло
гии. Становится очевидным, что во втором случае
авторы в большей степени ориентированы на поиск
минимально возможной численности служащих го
сударственного органа. однако в этом случае оста
ется открытым вопрос, в какой степени государст
КаДроваЯ
полиТиКа
КаДроваЯ
полиТиКа
венный орган с минимальной численностью служа
щих способен к оптимальному решению стоящих
перед ним задач.
на практике необходимость оптимизации штат
ной численности чаще всего действительно под
меняется минимизацией. в первую очередь, это
продиктовано стремлением к сокращению бюджет
ных расходов на управленческий аппарат. при этом
нередко часть функций передается «на аутсорсинг»,
что сопровождается изменением статуса «госслужа
щих» на статус «работников». Такого рода решения
вряд ли позволяют реально сократить бюджетные
расходы, а эффективность деятельности вновь со
здаваемых подразделений и организаций не всегда
очевидна. подобное механистическое «сокращение
штатов», как правило, – реализация очередной кам
пании «по оптимизации».
реальное увеличение объемов работ, вызван
ное появлением новых полномочий, усложнением
реализации функций, ростом документооборота и
прочее, напротив, должно сопровождаться введени
ем новых штатных единиц. в противном случае воз
никают риски резкого снижения качества и эффек
тивности деятельности государственных органов.
Так, проведенное нами исследование трудоемкости
выполняемых полномочий одним из региональных
государственных органов показывает существен
ный рост объемов работ за последние 3–1 лет.
вместе с тем, выводы, сделанные на материа
лах исследования одного государственного органа,
вовсе не означают, что в других государственных
органах региона численность служащих не является
избыточной. Таким образом, задача оптимизации
может предполагать не равномерное сокращение
численности чиновников в государственных орга
нах, а, например, их перераспределение. если рас
сматривать оптимизацию численности в контексте
повышения эффективности деятельности государ
ственного органа, следует говорить о необходимо
сти поиска именно такого соотношения числа слу
жащих и объемов выполняемых ими работ, которое
обеспечило бы максимальную результативность при
минимальных бюджетных расходах. в таком случае
можно будет говорить об оптимизации не толь
ко численности, но и качества кадрового состава.
уровень квалификации служащих государственного
органа должен оптимально соответствовать уровню
сложности и ответственности выполняемых задач.
Зачастую в государственных органах имеют место
так называемые «потери интеллекта» (терминоло
гия, принятая в рамках применения так называемой
,ean
методологии, или технологии «бережливого
производства»), когда достаточно примитивную
техническую работу выполняют служащие со зна
чительным должностным статусом и соответствую
щим размером денежного содержания.
Те или иные виды работ, например, проводи
мые проверки, можно выполнять даже большей чи
сленностью, но в условиях нормальной, а не сверх
высокой интенсивности труда. в том случае, если
результативность таких проверок будет высокой,
а бюджетные расходы на фонд оплаты труда, в соот
ветствии с должностным статусом исполнителей, –
умеренными, численность государственного органа
вполне можно признать оптимальной.
особенности штатного расписания многих ор
ганов государственной власти и органов местного
самоуправления характеризуются не столько из
быточной численностью вообще, сколько нерацио
нальным распределением должностных категорий
и групп. Традиционная структура бюрократической
организации должна представлять собой «пирами
ду», а структура многих органов власти в большей
степени похожа на «ромб». при этом может наблю
даться, например, большее количество должностей
ведущей группы, чем старшей и младшей вместе
взятых.
еще одной организационной патологией, сказы
вающейся на особенностях структуры управления
органов власти, является нарушение норм управля
емости, когда становится «слишком много вождей,
но недостаточно индейцев» («too many chiefs and
not enough )ndians», идиома, англ.). Так, в отдельных
структурных подразделениях исследованных нами
органов власти и управления количество руково
дителей превосходило численность специалистов.
наиболее показательным был штат одного из му
ниципалитетов: в его составе числился начальник
управления, его заместитель, начальник отдела и
два специалиста. руководители вынуждены «выби
вать» должности с высоким статусом не для выпол
нения работ повышенной сложности или связанных
с определенной спецификой. Только на такие ус
ловия они могут пригласить квалифицированных
специалистов, обеспечивая им приемлемый уровень
денежного вознаграждения. общая сумма доходов
в пределах 10–21 тысяч рублей для должностей
младшей и старшей групп в региональных органах
власти и территориальных органах федеральных
органов исполнительной власти является явно не
конкурентоспособной для привлечения и удержа
ния специалистов соответствующей квалификации.
С другой стороны, одно из проведенных нами ис
следований, в ходе которого было опрошено более
1 000 региональных госслужащих, показало, что
около 37% опрошенных не уверены в собственной
конкурентоспособности на рынке труда. Эта группа
служащих считает, что в организациях за пределами
государственной службы они не смогли бы рассчи
тывать даже на тот размер денежного вознагражде
ния, который получают в данный момент.
Таким образом, проблема оптимизации количе
ственного и качественного состава государствен
ного органа связана не только с нормированием
штатной численности и взвешенным подходом к
определению квалификационных требований, но и
с реформированием действующей системы оплаты
труда. речь идет не только и не столько о повы
методики нормирования численности служащих
шении размера денежного содержания служащих,
сколько об определении правильного соотношения
характеристик труда и его результатов в полном
соответствии с принципом «от каждого по способно
стям – каждому по труду».
наконец, штатная численность государственных
органов может быть оптимизирована только од
новременно с существующими деловыми процес
сами. поиск баланса между объемом трудозатрат и
полезным фондом рабочего времени (что предла
гают практически все авторы) является попыткой
обосновать оптимальную численность на основе
инструментов «нормирования и регламентации»,
то есть, по сути, бюрократическим путем. попытка
победить растущую бюрократию исключительно
бюрократическими методами рождает угрозу уве
личения штатов.
нами было проведено исследование в админи
страции муниципального района (следует отме
тить, у чиновников муниципалитетов и госорганов
больше общего, чем различий), которое показало,
что прямые потери рабочего времени (ожидания,
нерегламентированные перерывы, простой из
за
поломок оборудования и т.п.) составляют в среднем
28 минут в день на одного служащего. выполнение
технических функций (размножение документов,
курьерская работа и т.п.) занимает 27 минут в день.
участие специалистов в совещаниях (речь не о ру
ководителях) – 34 минуты в день (с точки зрения
нормирования труда, совещания относятся к «вспо
могательному» времени работы, а не к «основному»,
как это воспринимается многими руководителями).
подготовка документов по запросам других органов
власти – 70 минут в день, а примерно 1/3 служащих
занята подготовкой таких ответов в среднем 113
минуты в день.
Эти и подобные им данные со всей очевидностью
говорят о необходимости оптимизации внутрен
них деловых процессов в органах власти. Так, даже
поверхностный анализ возможности применения
в органах власти упомянутой ,ean
методологии по
казывает широкий набор инструментов для поиска
и устранения причин неэффективности внутрен
них процессов и процедур. помимо описанных вы
ше «потерь интеллекта» в органах власти часто
встречаются потери, связанные с «излишним дви
жением» (между этажами, между зданиями, между
населенными пунктами). Значительную часть та
ких потерь можно было бы устранить, например,
за счет использования средств телекоммуникации.
Частыми бывают потери по причине «переделыва
ния» – готовятся и много раз редактируются про
екты нормативных правовых актов, письма, отчеты
и пр. могут встречаться потери, связанные даже
с «перепроизводством»: не все запланированные
мероприятия, в том числе контрольно
надзорные,
являются целесообразными и ведут к улучшени
ям в той или иной сфере деятельности. потери,
связанные с «ожиданием» (например, в приемной
руководителя), также являются привычными и ши
роко распространенными в органах власти. «лиш
няя обработка» – излишнее и не всегда оправданное
согласование документов, движение между подра
зделениями, дорогостоящий, но не результативный
контроль исполнения и т.п.
в связи с вышесказанным возникает вопрос: что
первично – оптимизация численности или опти
мизация процессов? ответ, как нам кажется, очеви
ден. К оптимизации численности государственного
органа можно переходить не раньше оптимизации
деловых процессов. надежда на то, что после при
нудительного сокращения численности государ
ственного органа руководитель будет вынужден
оптимизировать деятельность, как правило, себя
не оправдывает. Часто в этой ситуации инстинкт
самосохранения заставляет руководителя не совер
шенствовать деятельность, а, по возможности, ее
имитировать, так как имитация значительно менее
трудозатратна, чем собственно деятельность [Южа
ков, александров, 2014. С. 71].
Совершенствование деловых процессов требует
действенных стимулов. в организационно
стративном порядке должны быть описаны стан
дарты процессов и процедур (например, связанных
с осуществлением документооборота). работа по
новым стандартам должна быть элементарно вы
годна как руководителю государственного органа,
так и служащим, по крайней мере, тем из них, кото
рые готовы совершенствовать свою деятельность.
например, сокращение численности государствен
ного органа сопровождается лишь частичным со
кращением фонда оплаты труда. оставшаяся от
сокращения часть фонда оплаты труда распределя
ется между оставшимися служащими. Такой опыт
можно было бы дополнить внедрением системы
стимулирования служащих, предложивших спосо
бы совершенствования процессов, что позволит
сократить затраты. Самое сложное – это создание
такой социально
психологической среды в госу
дарственном органе, при которой внедрение новых
технологий станет одной из наиболее значимых
ценностей.
Таким образом, нормирование численности го
сударственных органов не только необходимо, но и
возможно. однако решение этой задачи напрямую
связано с оптимизацией внутренних процессов и
процедур, без чего минимизация численности не
избежно приведет к ухудшению деятельности госу
дарственного органа.
интересно в этом отношении мнение извест
ного социального философа а. Зиновьева [Зино
вьев, 1999]: «Бюрократия! в Советском Союзе от
10 до 12% активного населения работало в сфере
управления и администрации страной. в Соеди
ненных Штатах таких работников около 16–20%.
однако СССр критиковали именно за его плановую
экономику и тяжесть бюрократического аппарата…
на самом деле следует признать: СССр управлялся
КаДроваЯ
полиТиКа
плохо именно из
за нехватки административного
персонала. нужно было иметь в два
три раза больше
административных работников!».
можно рассуждать о спорности этих утвержде
ний, однако очевидно, что снижение числа админи
стративных работников ниже определенно допу
стимого предела становится слишком рискованным
и может приводить к значительному ухудшению
эффективности управляющей системы. необходимо
искать оптимальное соотношение между сниже
нием затрат, в том числе на аппарат управления, и
достижением результатов высокого уровня.
литература
анциферова и., ермаков в.
Социологический анализ кадровой
политики в сфере госслужбы // государственная служба.
2014. №
горшков а.С
. о едином подходе к определению численности
государственных служащих исполнительных органов влас
ти: методика расчета // управленческое консультирование.
2009. № 3.
паркинсон Сирил
. Законы паркинсона. м.: Эксмо, 2007. 217с.
проект «вперед в прошлое», беседа а. Зиновьева с журнали
стом виктором лупаном в Берлине, опубликована француз
ской газетой «Фигаро» 24 июля 1999 года. [Электронный
ресурс]. режим доступа: http://www.lt90.org/reviews /ap_
articles.php?article_id=48, свободный. – Загл. с экрана.
омельченко и.Б
. нетрадиционный метод нормирования
численности государственных служащих // профессио
нальное образование. 2003. № 7.
омельченко и.Б
. оптимизация численности управленческого
персонала на нормативной основе: автореферат дисс. ... кан
дидата экономических наук: 08.00.01 / и.Б. омельченко. м. :
науч.
исслед. ин
т труда и соц. страхования, 2003. 21 с.
Южаков в, александров о
. на пути к версии 3.0 // государствен
ная служба. 2014. № 1.
0%23/..%, 15A.4)49 2A4)/.).
-%4(/D3
,9A
/6
Candidate of 0sychological 3ciences, Associate 0rofessor, Deputy Director for 3cience, (ead of the Chair of 0ersonnel
-anagement of the 6ologda Branch of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (160017, 6ologda,
,eningradskaya str., 71). %
mail: [email protected]
4he materials presented in this article are based on the experience of the development of methods of the rationing of the
regular number of state civil servants. 4he determination of the optimal staff levels involves not only quantitative calculation, but also a
qualitative assessment of the needs of public authorities in staff. )t is noted that the quantity rationing is an independent tool for improv
ing the efficiency of public bodies by adjusting the expenses for the administrative staff maintenance, as well as through the provision of
personnel component of achieving goals and objectives. %ffectiveness of such rationing is determined by various factors. As a main factor
of real optimization of the number of employees, it is proposed to consider the optimization of existing business processes that directly
affects the overall complexity of the performed works in the civil state agency. )n its turn, optimization of processes and procedures is
associated with clarity of tasks for improving the efficiency of the public authority, with the interest of employees in such optimization,
incentive systems, etc.
Keywords:
personnel quantity, quantity rationing, quantity optimization, optimization of processes, the effectiveness of the activities
eferences
Anciferova )., %rmakov 6. 3ociologicheskij analiz kadrovoj politiki v
sfere gossluzhby // Gosudarstvennaja sluzhba [3ociological
analysis of the personnel policy in the public administration
sphere // 0ublic Administration] 2014. № 1.
Gorshkov A.3. / edinom podhode k opredeleniju chislennosti
gosudarstvennyh sluzhashhih ispolnitel’nyh organov vlasti:
metodika rascheta // 5pravlencheskoe konsul’tirovanie. [About
the unified approach to the estimation of the quantity of civil
servants of the executive authorities: calculation methodology //
Administrative Consulting] 2009. №3.
0arkinson 3iril. :akony 0arkinsona [0arkinson’s ,aws] -.: Jeksmo,
2007. 217s.
0roekt «6pered v proshloe», beseda A.:inov’eva s zhurnalistom
6iktorom ,upanom v Berline, opublikovana francuzskoj gazetoj
«Figaro» 24 ijulja 1999 goda. [Jelektronnyj resurs]. [“Forward to
the past” project – a conversation of A. :inoviev with a journalist
6iktor ,upan in Berlin, published by a French newspaper “Figa
ro” dd. July 24, 1999. (digital resource)] 2ezhim dostupa: http://
www.lt90.org/reviews /ap_articles.php?article_id=48, svobod
nyj. ¬ :agl. s jekrana.
/mel’chenko ).B. .etradicionnyj metod normirovanija chislennosti
gosudarstvennyh sluzhashhih // 0rofessional’noe obrazovanie.
[.ontraditional rationing method of the civil servants quantity
// 0rofessional education] 2003. № 7.
/mel’chenko ).B. /ptimizacija chislennosti upravlencheskogo per
sonala na normativnoj osnove: avtoreferat dis. ... kandidata jeko
nomicheskih nauk: [1uantity optimization of the managing per
sonnel in accordance with the legal framework: synopsis of a
thesis… of a candidate of economic sciences] 08.00.01 / ).B.
/mel’chenko. ¬ -. : .auch.
issled. in
t truda i soc. strahovanija,
2003. ¬ 21 s.
Juzhakov 6, Aleksandrov /. .a puti k versii 3.0 // Gosudarstvennaja
sluzhba [/n a way to ver. 3.0 // 0ublic Administration] 2014.
нКов,
кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления и пра
вового обеспечения государственной службы международного института рынка (443030, Самара, ул. г. аксакова, 21). %
[email protected]
аннотация:
Cтатья посвящена анализу теории и практики этизации государственной службы, в частности – созданию разного
рода этических кодексов служебного поведения чиновников. Критикуя формальный подход к противодействию коррупции,
автор статьи настаивает на реформировании административной морали, отходе от рыночных критериев эффективности госу
дарственных служащих. результативность борьбы с коррупцией – в культивировании нетерпимости к торговле моральными
лючевые слова:
коррупция, административная мораль, этика, этический кодекс, государственная служба.
нКов
инволюция критериев
административной морали
поиск оптимальной стратегии противодействия
коррупции уже седьмой год подряд пребывает в
числе «горячих трендов» научных изысканий и
потому рискует превратиться в очередную народ
ную забаву (подобно поиску новорусского грааля
– неких «духовных скреп»). в этих условиях научная
новизна исследования, как правило, исчерпывается
поиском новых «жестких мер» юридической ответ
ственности и все более экзотично
нестандартных
запретов.
национальные планы противодействия кор
рупции от 2008, 2012 и 2014 годов, казалось бы,
намечают логичную стратегию: от формирования
правовой базы – через создание основ антикорруп
ционной культуры – к реальным мерам борьбы,
осуществляемым согласно установленным критери
ям коррупциогенности. однако, заимствованные из
западной практики антикоррупционные стандарты,
привитые на нашей почве, дали ветвистые корруп
ционные всходы. Таким образом, благие намерения
антикоррупционных инициатив показали на пра
ктике высочайший коррупциогенный потенциал.
разгадку парадокса, по нашему мнению, следу
ет искать в плоскости административной морали.
Симптоматично, что недавно (с 2012 года) власть
озаботилась косметическим отбеливанием мораль
ного облика своих представителей, предложив раз
работать варианты Этического кодекса для госу
дарственных и муниципальных служащих. важно
подчеркнуть: принятие кодекса, по сути, еще один
шаг к формализации антикоррупционного проти
водействия, и эффективность его собственно эти
ческой составляющей близка к нулю. причина – в
специфике отношения россиян к позитивному пра
ву и любым официальным ограничениям. разра
ботка нормативных стандартов этики чиновников
– еще одно механическое перенесение западного
опыта оптимизации системы государственного и
муниципального управления на российскую почву.
За основу, как всегда, взят американский (Канада,
СШа) и британский варианты кодексов. отечест
венная версия модельного кодекса
 1
мало того, что
начисто лишена какого
либо своеобразия, еще и
грешит серьезными логическими и стилистически
ми ошибками, непростительными для нормативно
го материала [Симашенков, 2011. С. 42]. приведем
несколько примеров, наглядно иллюстрирующих
несостоятельность такого рода регулирования ад
министративной морали.
первых, в статье 6, пункте 3 («должностное
лицо не должно давать никакого повода и основа
ния для попытки вручения подарка или другого
вида вознаграждения») и в статье 6, пункте 9 («го
сударственный служащий не может принимать по
дарки от лиц, стремящихся добиться официальных
действий... морально недопустимо получать подар
ки в благодарность за совершение каких
либо офи
циальных действий») совершенно очевидно смеше
ние общего (служащий) и специального (должност
ное лицо) субъектов, объективного (официальные
действия) и субъективного (стремление добиться
официальных действий) критериев, что для юриди
чески грамотного коррупционера означает возмож
ность подмены понятий и, как результат – уход от
ответственности (моральной – в том числе).
вторых, в статье 6), пункте 4 сказано, что «го
сударственный служащий обязан осуждать и разо
блачать любые виды коррупции и коррупционеров
любого уровня. он может требовать, а в некоторых
случаях обязан это делать, публичного признания
случаев коррупции судебным порядком или в сред
ствах массовой информации». «обязан» осуждать,
модельный этический кодекс государственного служащего
российской Федерации // http://www.rb.ru/inform/98977.
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
http://r59.rosfinnadzor.ru
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
но всего лишь «может, а в некоторых случаях обязан
это делать»: сама формулировка призвана никого
ни к чему не обязывать, к тому же содержит экс
тремистский призыв к осуществлению давления на
судебную власть и независимые средства массовой
Как свидетельствуют приведенные выше факты,
модель «этичного российского чиновника» пред
полагает сочетание взаимоисключающих качеств,
и прежде всего – политлояльности и гражданской
активности, ибо «моральный, гражданский и про
фессиональный долг государственного служащего –
руководствоваться государственными интересами».
и в то же время «государственный служащий обязан
действовать в общенациональных интересах», по
скольку «государственный служащий объективно
выступает одновременно как должностное лицо,
...как общественный деятель, ...как наемный работ
ник». Следовательно, национальный идеал предста
вителя власти воплощен в светлом образе единого в
трех ипостасях чиновника, исповедующего триеди
ный догмат лояльности, политической нейтрально
сти и толерантности.
в упомянутом контексте справедливо вспомнить
советскую практику борьбы со злоупотреблениями,
которая базировалась всего лишь на одном принци
пе – нетерпимости к любым отклонениям от обще
человеческих ценностей (объективированных в так
называемом «советском образе жизни»). Заметим,
что и тогда существовал этический катехизис – «мо
ральный кодекс строителя коммунизма», однако он
не претендовал на формальную определенность и
нормативность, выполняя, по сути, квази
ную функцию. не секрет, что уровень коррупции в
СССр был гораздо ниже современного.
нам представляется, что морально
этическое
обеспечение государственной службы принципи
ально невозможно созидать на рациональных, тех
нологических, и тем более – рыночных основах.
принципы так называемого «свободного рынка»
недопустимы для оценки деятельности и рабо
ты представителя власти. в противном случае мы
должны согласиться с существованием дорогих и
дешевых государственных услуг и, соответственно,
чиновников подороже и подешевле. отсюда – пол
шага до тотальной коррупции, глубинный смысл
которой – торговля всем и всегда, использование
подкупа как наиболее простого (рационального) и
эффективного средства целедостижения.
рассмотрим естественно
научный аспект корруп
ции. по нашему мнению, природный ее эквивалент
– обмен веществ: тот самый вечный двигатель, бла
годаря которому якобы эволюционирует природа. и
все же не следует забывать, что параллельно с раз
витием идет и инволюция – то есть редукция, упро
щение функций с целью приспособления к услови
ям окружающей среды. Таковы жестокие законы
естественного отбора, по которым дольше суще
ствует то, что проще устроено. именно эти законы
объясняют живучесть паразитов
приспособленцев,
чья стратегия выживания до неприличия проста –
массированное размножение и бесконтрольное по
требление ресурсов организма, в который паразиты
внедряются.
приспособленчество, как способ существования,
сейчас если и не пропагандируется открыто, то де
кларируется в Сми: «адаптация к рынку», «ответ на
вызовы времени». Смысл этих эвфемизмов и симу
лякров примитивен, как и сами лозунги – за все надо
платить, цель оправдывает средства.
подобная, почти спенсеровская, экстраполя
ция законов природы на механизмы человеческо
го взаимодействия отлично объясняет основной
механизм коррупции, в котором размножение ад
министративных сущностей (бюрократизация) –
ключевая стратегия самосохранения чиновников, и
как следствие – главная причина распространения
коррупции. а ее материальной базой являются ре
сурсы, предоставляемые паразитирующему чинов
ничеству как дань за выполнение так называемых
«государственных услуг». С такой точки зрения нет
ничего более естественного и экологичного, чем
коррупция. однако с древних времен известно, что
коррупция в конечном счете приводит к растлению
общества, но прежде всего – обнажает недееспособ
ность власти в выполнении только ей присущих
задач, первая из которых – регулирование социаль
ных отношений.
Среди отечественных наработок в антикорруп
ционной сфере есть весьма оригинальные и остро
умные решения. Так, можно согласиться с мнением
и.е. москалева, предлагающего развивать субъект
субъектные отношения между властью и социу
мом (вместо патерналистских объект
субъектных)
[москалев, 2013. С. 27]. в то же время, по нашему
убеждению, указанная субъект
субъектная страте
гия требует полного перепрограммирования того,
что министр культуры российской Федерации в.р.
мединский назвал «культурно
цивилизационным
кодом» россии. а именно – революционного прео
бразования структуры и системы взаимодействия
народа и власти, причем – по западному образцу.
на западно
ориентированных рецептах «этизации»
госслужащих настаивает и авторитетный специ
алист в исследовании проблем чиновничества –
а.в.
оболонский [оболонский, 2014. С. 7].
К сожалению, современная российская наука до
сих пор не располагает собственной, ориентирован
ной на национальную специфику, методологической
основой анализа коррупции. все стратегии и планы,
большинство научных трудов отталкиваются либо
от структурного функционализма р. мертона, ли
бо от веберианской «рациональной бюрократии»
(несмотря на утверждение самого м. вебера о том,
что его рецепты к россии не применимы). важ
но подчеркнуть: рационализм в русской культуре
никогда не пользовался особенным уважением, в
целеполагании всегда видится нечто мелочное, эго
инволюция критериев административной морали
истичное, сиюминутное. по мнению того же м. вебе
ра, целерациональные социальные действия оправ
дываются мотивом самосохранения и характерны
для кризисных периодов в истории, когда выжить
необходимо любой ценой. Более того, веберовский
план совершенствования общества тоже основан на
этике – протестантской.
в этом контексте необходимо сфокусировать
внимание на еще одном компоненте, внедряемом в
этику и профессиональную практику госслужащих
– конкуренции. Западное «разделение властей»,
трактуемое как система сдержек и противовесов,
предполагает конкуренцию не только ветвей, но и
представителей власти. но за что они должны кон
курировать? очевидно, самое простое конкурент
ное преимущество – внимание, медийная извест
ность, что доказывается огромной популистской
активностью современных российских чиновников.
Ходить в политшутах сейчас не только этично, но и
престижно, главное – использовать авторитет влас
ти для ничем не подкрепленных громких заявле
ний. но ведь злоупотребление авторитетом власти
(служебным положением, влиянием) упоминается
в Конвенции оон против коррупции от 31 октября
2003 года в качестве криминализованных деяний
(статьи 18–19). Следовательно, установление ры
ночных критериев «эффективности и конкуренто
способности» можно расценивать в современных
российских условиях как мощный коррупциоген
ный фактор.
Конкуренция, как и коррупция, разлагает общест
во, превращая социум в рыхлую совокупность, кон
гломерат эгоистичных, озабоченных пресловутой
«самореализацией» особей (не индивидов). особен
но опасно это в тех областях, где консолидация, так
сказать, является конструктивной особенностью и
залогом дееспособности – в системе государствен
ного управления. важно подчеркнуть: конкуренция
как перманентно конфликтное состояние и ныне
возрождаемая в россии соборность – принципи
ально противоположные и несочетаемые понятия.
первое предполагает рациональное целеполагание,
второе основано скорее не на единстве целей, а на
сочувствии, ибо иррационально.
вывод: излишняя рационализация этики государ
ственных служащих никоим образом не поспособст
вует противодействию коррупции, так как наиболее
рационально понимать этику как инструмент для
достижения целей. Здесь упрощение, рационализа
ция и цинизм – категории одного порядка [илари
онова, 2012. С. 19]. Эгоистичных или патриотичных
– вопрос, не поддающийся формализации в кодексах
служебного поведения, он решается на уровне нрав
ственности каждого представителя власти. осозна
ние государственной службы как миссии [илари
онова, 2009. С. 18] – вот тот стержень, на котором
можно будет воссоздать административную мораль.
К сожалению, нынешняя практика этизации чинов
ников предпочитает идти от противного, не пони
мая, что выбор пути всегда важнее постановки цели.
в итоге мы имеем массу абсурдных запретов: от так
называемого «административного кокетства» («по
ведение, которое может восприниматься как обеща
ние или предложение дачи взятки»
 2
) до отдельных
фраз и тем, категорически не рекомендованных к
обсуждению. в этой связи неудивительно, что к фор
мальным ограничениям и принято относиться фор
мально, трактуя нормы этического кодекса подобно
юридическим нормам – по принципу «незнание
закона не освобождает от ответственности, а знание
– освобождает». например, достаточно истолковать
конструкцию «может восприниматься» от против
ного (может не восприниматься), чтобы снять с себя
всякую моральную ответственность за возможное
вымогательство взятки.
разумеется, критические замечания автора – от
нюдь не повод предать анафеме практику состав
ления кодексов служебного поведения. однако не
стоит абсолютизировать их значение в антикор
рупционном противодействии. Этика, как научная
категория, по определению должна быть предметом
дискуссии, мораль (как система общепризнанных
стандартов) во многом зависит от превалирующих
в обществе ценностей (вот почему опасно культи
вировать рыночную психологию, к тому же пом
ноженную на вульгарное понимание религиозных
ценностей). опора любой морали – нравственный
стержень каждого члена общества, в нашем случае
– каждого представителя власти. итак, нравствен
ность – мораль
этика, но не наоборот.
в отечественной традиции харизматического
правления лояльность власти зачастую подменя
лась (снова упрощение) личной преданностью пра
вителю. Казалось бы, личная преданность – обли
гатный признак коррупции. в то же время история
свидетельствует, что абсолютизм (петр )) или тота
литаризм (и.в. Сталин) вовсе не были питательной
почвой коррупции. С другой стороны, пост
автокра
тия в нашем отечестве всегда оборачивалась конку
ренцией (двое
и троевластием) и торговлей влас
тью, а значит – резким ростом коррупции. Значит
ли это, что гарант антикоррупции – несменяемый и
безальтернативный правитель россии? разумеется
– да, если он является носителем идеала нравствен
ной безупречности и патриотизма. во всех осталь
ных случаях сам факт концентрации власти лишь
обостряет проблемы злоупотреблений в среде госу
дарственного управления. Служение редуцируется
до прислуживания, преданность государственным
идеалам упрощается до лояльности конкретному
начальнику, а служебная этика низводится до пе
речня верноподданнических ритуалов, превращаясь
в средство карьерного роста. вот почему включе
ние в этические комиссии (равно как и в комиссии
указ президента российской Федерации от 11 апреля 2014
года № 226 «о национальном плане противодействия кор
рупции на 2014–2011 годы».
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
по урегулированию конфликта интересов) «лучших
людей» может сыграть и за, и против коррупции
[Симашенков, 2014. С. 292]. все зависит от нрав
ственных критериев, по которым они признаются
лучшими: либо «рыночная эффективность», либо
преданность делу и принципиальность. разрешение
дилеммы лежит на поверхности, ибо модное участие
в антикоррупционных кампаниях, так называемых
«общественных советах» при государственных ор
ганах, как правило, не более чем имитация и фарс.
автор убежден, что только полная смена систе
мы координат, возврат к истинно национальным
традициям служения отечеству (в самом иррацио
религиозном смысле [Симашенков, 2003. С.
117]) позволит реанимировать то, что ныне имену
ется административной моралью. в конце концов,
моральное осуждение (например, в виде исключе
ния из правящей партии) – серьезная санкция, спо
собная перечеркнуть карьеру зарвавшегося «успеш
ного» чиновника
коррупционера, а это значит, что
у нравственного регулирования противодействия
коррупции в россии есть огромный потенциал, ко
торый не только не исчерпан, но и по сей день не
используется.
литература
иларионова Т.С
. Сложное и простое в науке, технике и государ
ственном управлении // государственная служба. 2012. № 3.
иларионова Т.С
. у государственного управления – особая миссия
в современном мире // государственная служба. 2009. № 1.
москалев и.е
. Социальная самоорганизация и управление в
системе взаимоотношений власти и общества // государст
венная служба. 2013. № 6.
оболонский а.в
. Бюрократия в поисках новой модели (эволю
ция теории и практики государственного управления в
последние десятилетия) // общественные науки и совре
менность. 2014. № 3.
Симашенков п.Д
. политриторика в публичном праве россии:
терминологический аспект // Концепт. 2011. № 1.
Симашенков п.Д
Деятельность властных структур и органов
военного управления по патриотическому воспитанию
офицерства российской армии (1890 – август 1914 гг.). 2003.
Симашенков п.Д
. Конфликт интересов: история, теория и пра
ктика правоприменения // развитие института резерва
управленческих кадров в субъектах российской Федерации
как вызов времени и эффективный инструмент совершен
ствования государственной кадровой политики. Сборник
статей межрегиональной научно
практической конферен
ции от 9 октября 2014 года. Самара, 2014.
.6/,54)/. /
4(% AD-).)342A4)6% -/2A,)49 C2)4%2)A
0A6%,
)-A3(%.
/6
Candidate of (istorical 3ciences, Associate 0rofessor of 0ublic administration and municipal management and legal
support of state service of the )nternational -arket )nstitute (443030, 3amara, G.
Aksakov street, 21). %
mail: [email protected]
4he article analyzes the theory and practice of introduction of ethics into public administration, in particular creation of various
ethics codes of the official behavior of public officials. 4he formal approach to the fight against corruption is criticized by the author, the
author insists on the reform of the administrative morality and deviation from the market criteria of the public officials’ effectiveness. 4he
effectiveness of the anticorruption fight lies in the cultivation of intolerance of the moral principles trading.
Keywords:
corruption, administrative morality, ethics, ethics code, public administration
eferences
)larionova 4.3. 3lozhnoe i prostoe v nauke, tekhnike i
gosudarstvennom upravlenii // Gosudarstvennaia sluzhba.
[Complicated and simple in science, technology and public
management // 0ublic Administration] 2012. № 3.
)larionova 4.3. 5 gosudarstvennogo upravleniia – osobaia missiia v
sovremennom mire // Gosudarstvennaia sluzhba. [0ublic
management: special mission in the modern world // 0ublic
Administration] 2009. № 1.
-oskalev ).%. 3otsial’naia samoorganizatsiia i upravlenie v sisteme
vzaimootnoshenii vlasti i obshchestva // Gosudarstvennaia
sluzhba. [3ocial self
organization and management in the system
of authority
society relations // 0ublic Administration] 2013. №
/bolonskii A.6. Biurokratiia v poiskakh novoi modeli (evoliutsiia
teorii i praktiki gosudarstvennogo upravleniia v poslednie
desiatiletiia) // /bshchestvennye nauki i sovremennost’.
[Bureaucracy in the search of a new model (evolution of theory
and practice of the public management in last decades) // 3ocial
sciences and modern era] 2014. № 3.
3imashenkov 0.D. 0olitritorika v publichnom prave 2ossii:
terminologicheskii aspekt // Kontsept. [0olitic
rhetoric in the
public law of 2ussia: terminological aspect]2011. № 1.
3imashenkov 0.D. Deiatel’nost’ vlastnykh struktur i organov
voennogo upravleniia po patrioticheskomu vospitaniiu
ofitserstva rossiiskoi armii (1890 – avgust 1914 godov).
[Activities of authorities and military administration bodies in
patriotic education of the officer personnel of the 2ussian army
August 1914)] 2003.
3imashenkov 0.D. Konflikt interesov: istoriia, teoriia i praktika
pravoprimeneniia // 2azvitie instituta rezerva upravlencheskikh
kadrov v sub»ektakh 2ossiiskoi Federatsii kak vyzov vremeni i
effektivnyi instrument sovershenstvovaniia gosudarstvennoi
kadrovoi politiki. 3bornik statei -ezhregional’noi nauchno
prakticheskoi konferentsii ot 9 oktiabria 2014 goda. [Conflict of
interests: history, theory and practice of the law administration
// Development of the institution of the executive candidate pool
in the subjects of the 2ussian Federation as a time challenge and
effective tool of the state personnel policy improvement.
Collection of articles of the inter
regional research and practice
conference dated /ctober 9, 2014] 3amara, 2014.
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
иго
л
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права юридического факультета им.
Сперанского российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской Федерации
(119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
Я Т
аспирантка международного института управления московского государственного института междуна
родных отношений (университета) министерства иностранных дел российской Федерации (119414, москва, проспект
вернадского, 7
[email protected]
аннотация:
авторы исследуют возможности этического кодекса поведения государственного и муниципального служащего в
противодействии коррупции. анализируются основные нормы этических кодексов в СШа, Канаде и германии. Характеризуются
кодексы этики, действующие в субъектах российской Федерации, рассматриваются проблемы, связанные с их реализацией.
исследуется проблема механизма реализации кодексов этики государственных и муниципальных служащих.
лючевые слова:
государственная служба, кодекс этики, коррупция, мораль, ответственность.
иго
л
н, Д
Я Т
Этический кодекс в интересах
развития службы
Коррупция опасна для развития и самого суще
ствования государства, она подрывает смысл и суть
демократии, легитимность власти, единство страны
[левакин и.в. 2008. С. 62–70].
понятие коррупции, данное в Федеральном законе
от 21 декабря 2008 года № 273
ФЗ «о противодейст
вии коррупции», сосредоточено на определенных за
коном правонарушениях, приносящих коррупционе
рам имущественную выгоду (в виде денег, ценностей,
иного имущества или услуг), и не может охватить
всех возможных коррупционных деяний (лоббизм,
протекционизм, кумовство и т.д.). Таким образом, не
всякое деяние, в сущности своей являющееся корруп
ционным или коррупциогенным, истолковывается
как таковое с точки зрения казуистического подхода
ст. 1 Федерального закона № 273
Ясно, что противостоять коррупции можно лишь
путем проведения комплексных мер, включающих
формирование нетерпимого отношения к корруп
ции, т.е. создания морально
этической атмосферы,
в которой коррупция не может появиться. Кодексы
этики государственных и муниципальных служащих
могут в определенной мере решить такую задачу.
успешный опыт работы подобных правовых актов
как на международном, так и национальном уровнях,
это подтверждает.
Конвенция оон против коррупции от 31 октября
2003 года в ч. 2 ст. 8 провозгласила, что «каждое го
сударство
участник стремится применять в рамках
своих институциональных и правовых систем кодек
сы или стандарты поведения для правильного, до
бросовестного и надлежащего выполнения публич
ных функций». на международном уровне действуют
международный кодекс поведения для государст
венных служащих, принятый резолюцией 11/19 ге
неральной ассамблеи оон от 12 декабря 1996 года;
модельный кодекс поведения для государственных
служащих (приложение к рекомендации Комитета
министров Совета европы от 11 мая 2000 года).
СШа стали первой страной, в которой появились
этические кодексы поведения для государственных
служащих. в 1924 году международная ассоциация
администраторов городов (международная ассо
циация управления городов/округов) разработала
первый этический кодекс. а в 1918 году в форме
резолюции Конгресса СШа был принят Кодекс этики
правительственной службы. в дополнение к нему в
1962 году Конгресс СШа принял официальные нор
мы поведения выборных должностных лиц (членов
палат парламента) и публичных должностных лиц
органов исполнительной власти.
в 1961 году по распоряжению президента л.
Джон
сона были установлены Стандарты поведения, эти
ческие нормы должностных лиц, которые впослед
ствии и легли в основу Закона 1978 года «об этике
служащих государственных органов». Контроль за
его соблюдением осуществляют комитеты по этике
палат парламента. в случае выявленных нарушений
генеральный атторней подает иск в суд в отношении
нарушителя, с которого взимается штраф в судебном
порядке. [Жидков о.а. 1993. С. 176–181]
С 1986 года в СШа действует так называемый
Закон «о свистунах» (7histleblowers act), согласно
которому любой сотрудник организации, фирмы или
предприятия может сообщить о ставших ему извест
ными фактах коррупции в министерство юстиции
и получить определенную часть суммы от штрафа,
уплаченного нарушителем.
Закон 1989 года «о реформе закона об этике» рас
пространил действие на все три ветви федеральной
власти. в 1990 году приказ президента СШа № 12731
«принципы этики поведения должностных лиц слу
жащих государственного аппарата» подтвердил дей
ствие всех ранее принятых актов и ввел в действие
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
обязательные для государственных служащих ис
полнительной власти общие принципы этического
Контроль за соблюдением положений законода
тельства об этике осуществляет созданное в 1978
году управление служебной этики в государственных
органах (4he /ffice of Government %thics). С 1989 года
оно имеет статус отдельного независимого ведомст
ва. возглавляет управление служебной этики дирек
тор, назначаемый президентом СШа. управление осу
ществляет лишь превентивные и профилактические
меры, расследование в отношении федеральных слу
жащих исполнительной власти проводят генераль
ный инспектор и Федеральное бюро расследований;
в отношении остальных государственных служащих
исполнительной ветви власти действуют специаль
ные комиссии по этике в структуре правительств
штатов [www.oge.gov] .
в Канаде в 1981 году был принят Кодекс по регу
лированию конфликта интересов и трудоустройству
после увольнения со службы для лиц, замещающих
высшие и руководящие государственные должно
сти (Conflict of )nterest and 0ost
%mployment Code for
0ublic /ffice (olders). вслед за этим Казначейство
Канады приняло однотипный кодекс для всех осталь
ных категорий государственных служащих – Conflict
of )nterest and 0ost
%mployment Code for 0ublic /ffiсe.
в настоящее время основным этическим кодексом
является разработанный и принятый Казначейством
Канады в 2003 году Кодекс ценностей и этики госу
дарственной службы (6alues and %thics Code for the
0ublic service, далее – Ценностный этический кодекс).
он был принят как подзаконный нормативный акт и
является обязательным для государственных служа
щих большинства государственных органов.
Ценностный этический кодекс автоматически
входит в трудовое соглашение с государственным
служащим. исходя из специфики государственного
органа, заместитель руководителя может разрабаты
вать дополнительные этические нормы поведения
для сотрудников. однако в этом случае руководитель
обязан поставить в известность агентство по управ
лению персоналом государственной службы.
в каждом ведомстве действуют кураторы по эти
ке, назначаемые, как правило, из числа высших долж
ностных лиц, в некоторых действуют целые отделы
по этике. они осуществляют внутренний аудит, кон
сультируют работников государственного аппарата
по проблемам практического применения этических
норм поведения, а также разрешают спорные си
туации в данной сфере. общую ответственность за
соблюдение норм Ценностного этического Кодекса
несут заместители руководителя. За невыполнение
требований Кодекса на нарушителей возлагается
дисциплинарная ответственность вплоть до уволь
нения с государственной службы.
Кроме того Казначейство Канады в 2001 году
приняло положение о внутреннем раскрытии ин
формации, касающейся нарушений должного слу
жебного поведения на рабочем месте. Сотрудники
на добровольной и конфиденциальной основе могут
сообщить о нарушении отдельными работниками
норм Ценностного этического Кодекса.
помимо внутриведомственной системы контр
оля действует независимый уполномоченный по
поддержанию моральных стандартов на государст
венной службе, который подотчетен Клерку Тайно
го cовета (руководитель государственной службы
Канады). К уполномоченному могут обращаться все
служащие государственного аппарата, не удовлетво
ренные деятельностью внутриведомственных сис
тем контроля за нарушением норм этического за
конодательства. [Барабашев а.г., Кабышев С.в. 2006.
С.114–130].
в германии с 1991 года действует Кодекс анти
коррупционного поведения, рекомендации к соблю
дению Кодекса антикоррупционного поведения, а
также инструкция для руководящего состава (по
мнению законодателя, эффективность мер по проти
водействию коррупции в первую очередь зависит от
руководящих должностных лиц).
Система противодействия коррупции на местах
направлена на выявление тех сфер деятельности, ко
торые наиболее подвержены коррупционным атакам.
Так называемый многократный контроль обеспечи
вает более прозрачный процесс принятия решений.
в случае обнаружения особой коррупциогеннности
на некоторых должностях государственной службы,
практикуется временное ограничение пребывания
на ней отдельных сотрудников [михалат
е.С. 2012].
Система специальных административных судов, дей
ствующая на всех трех уровнях (первой инстанции,
земельном и федеральном), осуществляет контроль
за государственными служащими, нарушающими
права и законные интересы граждан [Шувалова н.
2013. С. 43].
учитывая зарубежный опыт, необходимо отме
тить ряд недостатков жесткого законодательного
регламентирования поведения государственных слу
жащих. императивные стандарты поведения застав
ляют служащих постоянно обращаться к правилам,
тем самым лишая их инициативы. Чрезмерная зако
нодательная детализация этического кодекса сложна
для восприятия и требует создания системы обуче
ния и консультирования служащих. в связи с этим,
например, в СШа ежегодно расходуются огромные
финансовые средства [ершова и.Б. 2008].
в россии также накоплен значительный опыт дей
ствия этических кодексов. на настоящий момент их
принято более 30 в федеральных органах государст
венной власти россии, около 68 кодексов этики дей
ствуют в субъектах нашей страны. К сожалению, они,
в основном, не отражают специфику деятельности
соответствующего органа власти, а также каких
национальных или культурных особенностей субъек
та федерации, полностью воспроизводя положения
Типового кодекса этики и служебного поведения
государственных служащих российской Федерации и
Этический кодекс в интересах развития службы
муниципальных служащих (одобрен решением пре
зидиума Совета при президенте российской Федера
ции по противодействию коррупции от 23 декабря
2010 года).
нормы, предусмотренные этим документом,
разумны, но следует учитывать, что они носят ре
комендательный характер. Типовой кодекс этики,
а также дублирующие его содержание ведомствен
ные и региональные этические кодексы, являются
сводом принципов профессиональной служебной
этики и основных правил служебного поведения.
при этом в них нет четкого различия между прин
ципами и правилами поведения; они не содержат
оригинальных и самостоятельных правовых норм:
подобный типовой кодекс может принять фор
му ненормативного правового акта. Действующие
правила подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и
их государственной регистрации, утвержденные
постановлением правительства российской Феде
рации от 13 августа 1997 года № 1009, обязывают
регистрировать все ведомственные нормативные
акты в минюсте российской Федерации. но ми
нюст не регистрирует акты рекомендательного
характера, к каким относит и кодексы этики слу
жебного поведения государственных служащих
(например, письмо минюста от 6 июня 2011 года
№ 01/37019
ДК).
проблема внедрения этических кодексов служеб
ного поведения в россии заключается в особенностях
отечественной правовой системы: возможность юри
дизировать нормы и принципы социальных норм
(этики, морали, религии и т.д.) является достаточно
ограниченной.
первых, невозможно предвидеть и описать все
коллизии государственной службы. во
вторых, обще
обязательностью могут обладать только правовые
нормы. нормы этики оставляют возможность про
извольного толкования и безнаказанного выбора.
третьих, методами государственного принуждения
невозможно заставить исполнять моральные нор
мы. моральные ценности по своей сущности конку
рентны, поэтому кодифицированные нормы морали
не обладают приоритетом. в
четвертых, при слабом
развитии гражданских институтов моральная (эти
ческая) ответственность «не работает», а привлекать
к юридической ответственности за морально
этиче
ские поступки не позволяют принципы права. в
тых, если законодательством предусмотрены меры
юридической ответственности за нарушения норм
права, то дублировать подобные положения в кодек
се этики бессмысленно.
Кроме того, действующее трудовое законода
тельство содержит запрет на применение дисципли
нарных взысканий, не предусмотренных Трудовым
кодексом, а для отдельных категорий работников
федеральными законами, уставами и положениями о
дисциплине. Тем более что дисциплинарные взыска
ния могут применяться к работнику лишь в случае
невыполнения им возложенных на него трудовых
обязанностей. невыполнение этических предписа
ний не является основанием для применения мер от
ветственности по Трудовому кодексу. Таким образом,
наказание государственных служащих за нарушение
положений кодексов этики противоречит трудовому
законодательству.
Комиссии по соблюдению требований к служеб
ному поведению государственных служащих, со
зданные во исполнение указа президента россий
ской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, по объ
ективным причинам действуют не на постоянной
основе, а собираются лишь в случае поступления
жалобы на поведение государственного служащего.
при этом функции постоянного контроля, выяв
ления нарушений государственными служащими
требований к служебному поведению комиссии не
осуществляют. Как показала практика, вопросы на
рушения этических норм данные комиссии не рас
сматривают.
например, на территории пермского края дейст
вует восемь кодексов этики и служебного поведения
государственных гражданских служащих в исполни
тельных органах государственной власти. С момента
их принятия в 2010 году не было ни одного заседания
комиссии по вопросу нарушения этических норм
государственными служащими [Колдушко а.а. 2014.
66, 67] непонятными остаются и критерии работы
таких комиссий: оценочный подход чреват корруп
циогенностью. Таким образом, вопрос о механизме
действия этических кодексов в россии остается от
Кстати, в Канаде реформирование государствен
ной службы лишь на 10% состояло из изменений за
конодательства, на 20% – из структурных изменений.
все остальные меры были направлены на изменение
культуры взаимоотношений внутри государственно
го аппарата, а также взаимоотношений чиновников
с обществом и вышестоящими структурами власти.
приоритет был отдан именно развитию правовой
культуры государственных служащих, изменению
атмосферы в государственных учреждениях [Бараба
шев а.г., Кабышев С.в. 2006. С. 96].
полагаем, что самый строгий этический кодекс не
решит проблемы коррупции. Банально, но единст
венно верный путь – последовательное повышение
правовой культуры. необходимы комплексные меры,
сочетающие правовое образование населения; вве
дение действительного общественного контроля за
взаимоотношениями между государственными слу
жащими, бизнесом и политикой; совершенствование
системы мониторинга за нравственным состоянием
государственных служащих; строгое соблюдение те
кущего законодательства всеми субъектами права.
лишь в случае воплощения всего комплекса мер
может быть использован инструмент этического ко
декса поведения государственных и муниципальных
служащих. положительный пример механизма дей
ствия такого кодекса на местном или ведомственном
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
уровне может быть впоследствии закреплен в виде
федерального типового кодекса.
литература
ершова и.Б
. ограничения и запреты для государственных слу
жащих по управлению их имуществом как способ предо
твращения «конфликта интересов» в зарубежных странах.
право и безопасность. 2008. № 3 (28). http://dpr.ru/pravo/
pravo_24_11.htm
Колдушко а.а
. проблемы правового регулирования этики слу
жебного поведения государственных служащих (на приме
ре пермского края). вестник пнипу. Культура. история.
Философия. право. 2014. № 2. С. 66, 67.
Конвенция оон против коррупции. резолюция 18/4 генераль
ной ассамблеи от 31 октября 2003 года. http://www.un.org/
ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml
левакин и.в
. признаки государства: глобализация, проблемы
государственного единства и целостности. государственная
служба. 2008. № 1. С. 62–70.
михалат е.С
материалы круглого стола «антикоррупционная
практика в германо
российском сравнении» 2
й междуна
родный научно
практический семинар.
Хабаровск, 2012.
http://freeref.ru/wievjob.php?id=483200
реформа государственной службы: канадский опыт и россий
ская действительность / отв. ред. а.г. Барабашев и С.в.
шев. м.: «Формула права», 2006. С.
Соединенные Штаты америки. Конституция и законодатель
ные акты. под ред. о.а. Жидкова. издательская группа «про
гресс», «универс», 1993. С. 176–181.
Шувалова н.
управление нравственными отношениями в сис
теме государственной службы: ориентация на успех. право
и управление. 88) век. № 2(27), 2013. С. 43.
. %4()CA, C/D%
/2 4(% B%.%
)4 /
4(% 3%26)C% D%6%,/
%6A
Doctor of Juridical 3cience, 0rofessor, Chair of the constitutional law of the -.-. 3peransky Department of ,aw of 2A.%0A
(119171 -oscow, 6ernadskogo prosp., 82). %
mail: [email protected]
/./6A
0ost
graduate student, Chair of ,egal 3upport of -anagement of the )nternational )nstitute of Administration, -G)-/
5niversity (119414 -oscow 6ernadskogo prosp., 76) %
[email protected]
4he possibilities of the ethics code of conduct for state and municipal officials in corruption fight are researched by the authors.
4he basic norms of ethical codes in the 53A, Canada and Germany are analyzed in the article. 4he codes of ethics of the subjects of the
2ussian Federation are discussed, the problems connected with their implementation are examined. 4he problem of the realization mech
anism of ethics codes of conduct for the state and municipal officials is also studied by the authors.
Keywords:
public administration, code of ethics, corruption, morality, responsibility
eferences
%rshova ).B. /granicheniya i zaprety dlya gosudarstvennyh slu
zhashchih po upravleniyu ih imushchestvom kak sposob pre
dotvrashcheniya «konflikta interesov» v zarubezhnyh stranah.
0ravo i bezopasnost’. [2estrictions and prohibitions for the
state civil servants in the management of their assets as a way
to prevent the conflict of interest in the foreign countries. ,aw
and 3ecurity.] 2008. № 3 (28).
http://dpr.ru/pravo/
pravo_24_11.htm
Koldushko A.A. 0roblemy pravovogo regulirovaniya ehtiki sluzheb
nogo povedeniya gosudarstvennyh sluzhashchih (na primere
0ermskogo kraya). 6estnik 0.)05. Kul’tura. )storiya. Filosofiya.
0ravo. [0roblems of the legal regulation of the official behavior
ethics of the state civil servants (on the example of the 0erm
region). Bulletin of 0.205. Culture. (istory. 0hilosophy. ,aw.]
2014. № 2. 3. 66,67.
Konvenciya //. protiv korrupcii. 2ezolyuciya 18/4 General’noj
Assamblei ot 31 oktyabrya 2003 g. [5nited .ations Convention
against Corruption. 2esolution 18/4 of the General Assembly dd.
/ctober 31, 2003]
http://www.un.org/ru/documents/decl_
conv/conventions/corruption.shtml
,evakin ).6. 0riznaki gosudarstva: globalizaciya, problemy gosu
darstvennogo edinstva i celostnosti. Gosudarstvennaya sluzhba.
[Characteristic features of a state: globalization, problems of the
state unity and integrity. 0ublic Administration.] 2008. № 1. 3.
-ihalat %.3. -aterialy kruglogo stola «Antikorrupcionnaya praktika
v germano
rossijskom sravnenii» 2 mezhdunarodnyj nauchno
prakticheskij seminar g. (abarovsk, [-aterials of the round
table conference “Anti
corruption practice in the German
2us
sian comparison”, 2
international research and practice semi
nar in Khabarovsk city] 2012.
http://freeref.ru/wievjob.
2eforma gosudarstvennoj sluzhby: kanadskij opyt i rossijskaya
dejstvitel’nost’ / otv. 2ed. A.G. Barabashev i 3.6. Kabyshev [2efor
mation of the public administration: Canadian experience and
2ussian reality / executive editors A.G. Barabashev and 3.6.
Kabyshev] -.: «Formula prava», 2006. 3.114
3oedinennye 3htaty Ameriki. Konstituciya i zakonodatel’nye akty.
0od red. /.A. :hidkova. [4he 5nited 3tates of America. Constitu
tion and enactments. 5nder editorship of /.A. :hidkova]
)zdatel’skaya gruppa «0rogress», «5nivers», 1993. 3. 176
3(uvalova .. 5pravlenie nravstvennymi otnosheniyami v sisteme
gosudarstvennoj sluzhby: orientaciya na uspekh. [-anagement
of the moral
ethic relations in the public administration system:
orientation on the success.] 0ravo i upravlenie. 88) vek. № 2(27),
2013. 3. 43.
м
го
меД
доктор социологических наук, профессор российской академии народного хозяйства и государственной
службы при президенте российской Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: m
[email protected]
аннотация:
в статье рассматриваются различные оценки проблемы коррупции в деятельности органов государственной влас
ти российской Федерации, в том числе ее кадровых аспектов в органах государственного и муниципального управления; опре
деляются основные источники воспроизводства коррупции и измеряется степень ее угрозы в современных российских услови
ях. Социологический анализ проблемы коррупции основан на данных социологического исследования, проведенного сотрудни
ками института государственной службы и управления российской академии народного хозяйства и государственной службы
при президенте российской Федерации в рамках выполнения государственного заказа 2014 года.
лючевые слова:
государственное и муниципальное управление, государственная и муниципальная служба, коррупция, кор
рупционные проявления в среде государственных и муниципальных служащих.
м
го
меД
риски остаются высокими
национальный план противодействия коррупции
на 2014–2011 годы, утвержденный указом президента
российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226
«о национальном плане противодействия коррупции
на 2014–2011 годы», в качестве поручения правитель
ству российской Федерации предусматривает «продол
жить проведение среди всех социальных слоев насе
ления в различных регионах страны социологических
исследований, которые позволили бы оценить уровень
коррупции в российской Федерации и эффективность
принимаемых антикоррупционных мер». в 2014 году в
рамках научно
исследовательской работы российской
академии народного хозяйства и государственной служ
бы при президенте российской Федерации «Социоло
гический мониторинг кадровой коррупции в системе
государственного и муниципального управления» со
циологической лабораторией института государствен
ной службы и управления проведено исследование по
изучению современного состояния кадровых проблем
коррупции в органах государственного и муниципаль
ного управления. исследование проводилось методом
социологического опроса представителей референт
ных групп: 1) государственных гражданских служащих;
муниципальных служащих; 3) работников государ
ственного и негосударственного сектора экономики,
широкого круга специалистов из сферы науки, культу
ры, образования, средств массовой информации, обще
ственных и других организаций, отражающих мнение
гражданского общества. Такой метод дает возможность
глубокого сравнительного анализа исследуемых про
блем, выделение общего и особенного в распределении
мнений представителей референтных групп.
Для социологического анализа проблемы коррупции
в системе государственного и муниципального управле
ния в качестве важного основания необходимо прежде
всего определение степени общей распространенно
сти коррупции в этой сфере. мнения всех категорий
участников исследования показывают, что в той или
иной степени распространенность коррупции отмети
ло большинство из них, при этом 39,4% респондентов
назвали ее чрезвычайно распространенной, 43,9% –
распространенной отчасти, а 4,1% – практически не
распространенной (12,2% затруднились с ответом). Это
показывает, что проблема коррупции в системе государ
ственного и муниципального управления не только су
ществует, но и проявляется очень заметно для того, что
бы стать предметом всестороннего научного анализа.
Следует также отметить, что представители различ
ных референтных групп, выделенных среди участников
исследования, оценивают степень распространенности
коррупции в системе государственного и муниципаль
ного управления по разному: более критично настрое
ны представители различных кластеров гражданского
общества, средние оценки характерны для государст
венных служащих, наиболее умеренные позиции зани
мают муниципальные служащие, среди которых больше
всего затруднившихся с ответом, что тоже является
определенным показателем, и можно предположить,
что причина этого в том, что представители данного
уровня управления в основной своей массе в мень
шей степени подвержены коррупционным рискам. при
этом степень угрозы обществу от проявлений корруп
ции также оценивается очень высоко: более половины
участников исследования (13,9%) определили ее как
очень высокую и еще более трети (36,1%) как среднюю,
а мнений о незначительности коррупции оказалось
очень мало – всего 4,8% от общего количества ответов,
4,8% затруднились с ответом (
диаграмма 1
, с.76).
распределение мнений внутри референтных групп
по вопросу оценки угрозы коррупции для российского
общества в целом соответствует полученным оценкам
распространенности этого крайне негативного явления
диаграмма 2
, с.76). оценки угрозы коррупции пред
ставителями различных референтных групп говорят о
том, что большую озабоченность в этом вопросе можно
отметить в среде гражданского общества, чем в среде
работников государственного и муниципального управ
ления. но это не означает какой
либо выраженной кон
фронтации мнений в оценках угрозы коррупции – более
половины государственных и 40% муниципальных слу
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
жащих выделили высокую степень угрозы коррупции
обществу. Скорее можно выделить некоторые корпо
ративные особенности восприятия данной угрозы в
системе государственной и муниципальной службы их
представителями, но даже эти особенности не создают
почву для противопоставления мнений в этом вопросе
между представителями государственного и муници
пального управления и гражданского общества. Это
указывает на большую степень консолидации мнений
и в обществе, и в системе государственного и муници
пального управления относительно большой опасности
коррупции, а также на необходимость всестороннего
изучения различных ее проявлений, определения на
правлений и выработки системы мер противодействия
коррупции по каждому из них.
поэтому в исследовании была поставлена задача
выяснения мнения его участников о том, какие типы
коррупции представляют наибольшую угрозу обществу.
в результате было определено, что наибольшая угроза
исходит от кадровой коррупции и сращивания бизнеса
и власти (что можно, по существу, рассматривать как
экономическую коррупцию), причем, если в оценках ка
дровой коррупции представители различных референт
ных групп практически солидарны, то по другим видам
этой проблемы их точки зрения несколько расходятся, в
том числе и в оценке экономической коррупции. нужно
также отметить, что примерно четверть представите
лей в каждой референтной группе указали на общее
равенство угрозы от всех типов коррупции (
таблица 1
).
различия в оценках наибольшей степени угрозы кор
рупции, исходящей от различных ее типов, показывают,
в частности, что муниципальные служащие считают
ее менее заметной в своих рядах, чем государственные
служащие (например, по типам 2, 3, 1, 7), но при этом
они видят большую опасность в бытовой коррупции,
которая создает условия воспроизводства социальной
среды распространения коррупции в обществе, и это
неслучайно – муниципальный уровень управления наи
более близок к населению. государственные служащие
больше озабочены угрозой экономической коррупции,
что тоже неслучайно – этот вид коррупции непосред
ственно подрывает экономическую безопасность госу
дарства и экономическую стабильность в обществе, что
создает условия для развития целого ряда негативных
последствий от ее проявлений, в первую очередь, соци
экономических. и если учитывать, что в основ
ном объектами угроз коррупции выступают органы
государственной власти и управления, включая муни
ципальные органы, а также непосредственно государ
ственные и муниципальные служащие, то определяется
необходимость иметь полное представление о том, как
и на каком уровне организации государственной власти
и управления проявляются коррупционные угрозы.
в соответствии с этим участникам исследования
было предложено определить свое мнение о том, какой
уровень органов власти наиболее подвержен корруп
ции. в результате выяснилось, что почти половина
участников исследования (46,1%) видят в равной сте
пени подверженными коррупции все уровни власти, а
среди остальных мнений выделен уровень местного
самоуправления – 18,7% (что значительно выше, чем у
Диаграмма 1. распределение мнений относитель
но степени распространения коррупции в орга
нах государственного и муниципального управ
ления в референтных группах
(в %)
Диаграмма 2. распределение мнений относитель
но степени угрозы обществу от проявлений кор
рупции в органах государственного и муниципаль
ного управления в референтных группах
(в %)
Таблица 1. распределение мнений о наибольшей
угрозе обществу от различных типов коррупции
(в %)
ипы коррупции
казание на наибольшую степень
угрозы
Всего по
массиву
В референтных группах
кадровая (назначение на
должность за деньги и
т.д.)
коррупция в среде госу
дарственных и муници
пальных служащих
административная
бытовая (взятки врачам,
учителям, милиции и т.д.)
теневая экономика (сра
щивание бизнеса и влас
идеологическая (назна
чение на должность еди
номышленников, одно
партийцев и т.д.)
все в равной мере
риски остаются высокими
органов государственной власти субъектов российской
Федерации – 13,2%) и федеральных органов власти –
11% , а 11% затруднились с ответом. но и здесь можно
наблюдать достаточно интересные различия в оценках
представителей различных референтных групп (
грамма 3
).
первое, что следует из распределения мнений, пред
ставленного на диаграмме 3, это высокие оценки во
всех референтных группах подверженности коррупции
органов власти и управления на всех уровнях. если же
рассматривать более определенные мнения, то мож
но отметить, что федеральные и региональные госу
дарственные служащие и муниципальные служащие в
меньшей степени склонны выделять подверженность
коррупции органов власти и управления на «своем»
уровне, отмечая этот недостаток на «чужом». при этом
в референтной группе «гражданское общество» по при
знаку подверженности коррупции муниципальный уро
вень выделен в большей степени, чем региональный и
федеральный, что вполне закономерно, так как боль
шинство гражданских проблем непосредственно связа
но и решается (или не решается) именно на этом уровне
управления.
еще более показательно в этом отношении распре
деление мнений участников исследования относитель
но характера изменения уровня коррупции в органах
государственного и муниципального управления за по
следние пять лет. проведенный анализ показывает, что
ситуация с уровнем коррупции в целом остается скорее
стабильной, чем меняющейся в сторону улучшения, ли
бо ухудшения (
таблица 2
).
Тем не менее, можно отметить, что на федеральном
уровне участниками исследования все
таки выделяется
определенная тенденция к снижению уровня корруп
ции в органах государственной власти, сравнительно
с региональным уровнем и уровнем местного самоу
правления. однако нужно учесть и то, что примерно
четверть опрошенных затруднились дать свои оценки,
это можно объяснить не столько незнанием существа
данной проблемы (так показали оценки уровня рас
пространенности коррупции), сколько сложностью оп
ределения критериев, относительно которых можно
определять характер изменения уровня коррупции – в
численном виде (количество фактов коррупции), или
«содержательном» (объемы коррупционных потерь для
государства и общества).
Тем не менее, характер распределения мнений в
референтных группах позволяет сделать следующие
выводы:
государственные служащие считают, что уровень
коррупции оставался стабильным и даже снижался
за последние пять лет в федеральных органах госу
дарственной власти, но в региональных и местных
органах управления наоборот – от стабильного со
стояния имеет выраженную тенденцию к увеличе
нию; в данном случае можно предположить, что дей
ствие предпринятых за это время антикоррупцион
ных мер законодательного и фискального характера
в большей мере отразилось на служебном поведении
федеральных чиновников;
муниципальные служащие в большей степени, чем
представители других референтных групп, затруд
нялись с оценками изменений уровня коррупции
в федеральных и региональных органах власти и
в основном склонялись к мнению о стабильности
ситуации с коррупцией в них, но относительно муни
ципального уровня управления, почти треть из них
уверена в снижении уровня коррупции – это можно
считать следствием углубления антикоррупцион
ных процессов в стране и конкретизации объектов
антикоррупционного воздействия, что несомненно
наблюдается в последнее время;
представители референтной группы «гражданское
общество» несколько более критичны в своих оцен
ках – 40% из них считают ситуацию с коррупцией
на всех уровнях власти в стране не меняющейся, но
примерно 20% считает, что уровень коррупции в
целом растет и в центре, и в регионах, и на местах;
но такая позиция достаточно субъективна – пред
Диаграмма 3. распределение мнений о подвержен
ности коррупции органов власти и управления
различного уровня в референтных группах
(в %)
Таблица 2. распределение мнений об изменении
уровня коррупции в органах государственного и
муниципального управления за последние 1 лет
(в %)
ровни управления
аспределение мнений
Всего по
массиву
В референтных группах
Федеральные органы государственного управления
снизился
не изменился
поднялся
затруднились ответить
Органы государственного управления в субъекте
Российской Федерации
снизился
11,6
не изменился
поднялся
11,3
затруднились ответить
Органы местного самоуправления
снизился
не изменился
поднялся
11,3
затруднились ответить
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
ставители этой референтной группы представляют
позицию гражданского общества как субъекта взаи
модействия с властью (государственной, местной), и
эта позиция должна отражать системное содержание
этих взаимодействий, то есть включать в себя эле
мент критики власти.
Таким образом, анализ мнений в референтных груп
пах показывает, что хотя и не произошло за последние
пять лет какого
то глобального снижения уровня кор
рупции в органах государственного и муниципального
управления, но сдвиги в эту сторону уже есть, тем более
что повышение уровня коррупции отмечается не более
чем четвертью представителей в каждой группе, а те,
кто смог сформулировать свою точку зрения по оценке
изменений уровня коррупции, в основном придержива
ются мнения о стабильности ситуации.
в процессе изучения различных проблем коррупции,
оценки степени ее опасности, важное значение имеет
анализ субъективных мнений представителей различ
ных социальных групп, в том числе государственных и
муниципальных служащих. поэтому в исследовании его
участникам было предложено определить, какая часть
из состава государственных и муниципальных служа
щих вовлечена в коррупционные отношения. анализ
полученных ответов по всему массиву на этот вопрос
показал (в вопросе отдельно оценивалась вовлечен
ность в коррупционные отношения государственных и
муниципальных служащих), что в коррупционные от
ношения, по мнению значительного количества участ
ников исследования, вовлечено от половины и более
государственных и муниципальных служащих, причем
вовлеченность последних оценивается несколько выше
таблица 3
в референтных группах имеются характерные осо
бенности субъективного восприятия проблемы вовле
ченности государственных и муниципальных служащих
в коррупционные отношения, которые можно сформу
лировать следующим образом:
государственные служащие в своем большинстве
(почти две трети из них) не отмечают массового во
влечения своих коллег в коррупционные отношения,
но при этом почти треть из них видит такую пробле
му, и это можно считать очень тревожным сигналом;
муниципальные служащие примерно одинаково оце
нивают вовлеченность в коррупционные отношения
и государственных служащих, и своих коллег – до
четверти из них указывают на вовлеченность и тех, и
других в пропорции от половины и больше их соста
ва, и больше половины считают это явление не мас
совым, но массовая вовлеченность государственных
служащих отмечена несколько выше;
представители гражданской стороны более опреде
ленно отмечают в своей референтной группе (свыше
половины мнений) массовую вовлеченность (от по
ловины и более) государственных и муниципальных
служащих в коррупционные отношения, что, в це
лом, характеризует мнение гражданского общества
по этому вопросу.
Также нужно отметить, что 20% государственных
служащих затруднились определить свое мнение от
носительно муниципальных служащих, и то же самое
не смогли сделать 24% муниципальных служащих в
отношении и государственных служащих, и своих «бра
тьев по цеху», и это может, в том числе, указывать не
некоторую корпоративную замкнутость субъективных
интересов представителей этих двух важнейших управ
ленческих и социальных институтов.
представляет интерес также анализ и сопоставле
ние распределения мнений участников исследования
относительно мотивов поступления российских гра
ждан на государственную и муниципальную службу
таблица 4
Данные о распределении мнений по вопросу моти
вации государственных и муниципальных служащих
при выборе ими места работы, сведенные в таблицу 4,
показывают следующее:
в общем представлении всех участников исследо
вания наиболее значимыми выступают социально
статусные основания, связанные с гарантией посто
янной работы и социальной стабильностью, пре
стижным положением в обществе (отметим, что это
– идеал, которого достигают далеко не все государ
ственные и муниципальные служащие, о чем свиде
тельствуют кадровые и профессиональные процес
сы в органах государственного и муниципального
управления); также отмечается достаточно большое
значение стимулов возможности профессионально
должностного развития и расширения сферы реа
лизации личных потребностей («нужные связи»);
несколько менее значимыми (в равной степени) в
общем массиве мнений считаются мотивации на
материальные преимущества работы в органах госу
дарственного и муниципального управления и сле
дование гражданским убеждениям («быть полезным
обществу и государству»);
мнения государственных и муниципальных служа
щих показывают, что их представления о мотивации
граждан на работу в органах государственного и му
Таблица 3. распределение мнений о количествен
ных параметрах вовлеченности государственных
и муниципальных служащих в коррупционные
отношения
(в %)
атегории служащих
аспределение мнений
Всего по
массиву
В референтных группах
Государственные служащие
бóльшая часть
примерно половина
меньшинство
это единичное явление
11,2
затруднились ответить
Муниципальные служащие
бóльшая часть
примерно половина
меньшинство
это единичное явление
затруднились ответить
11,4
риски остаются высокими
ниципального управления близки к структуре мне
ний по всему массиву, но можно выделить несколько
меньшую значимость материальных стимулов и по
вышение роли фактора профессиональной самореа
лизации; кроме того, для муниципальных служащих
характерно выделение гражданского фактора – до
второго места по значимости среди всех оценивае
мых стимулов, а также более высокое значение для
государственных и муниципальных служащих ори
ентации на пенсионное обеспечение;
представители гражданского сообщества видят в
основе мотивации граждан на работу в органах го
сударственного и муниципального управления со
статусные и материальные факторы, но
гораздо меньше, чем государственные и муници
пальные служащие, выделяют гражданскую и про
фессиональную мотивацию.
все это говорит о том, что представления о мо
тивации выбора гражданами места работы в органах
государственного и муниципального управления у го
сударственных гражданских служащих и в обществен
ном мнении расходятся не очень сильно, особенно по
наиболее значимым стимулам, хотя и есть некоторые
различия по гражданской и профессиональной состав
ляющей этого выбора. но нужно отметить, что выделен
ная достаточно большим количеством представителей
гражданского сообщества ориентация граждан, посту
пающих на государственную и муниципальную службу,
на личные выгоды (связи, материальное благополучие)
может служить, при наличии определенных склонно
стей и черт характера индивида, фактором усиления
коррупционных рисков.
С этим выводом можно соотнести результаты ана
лиза распределения мнений участников исследования
относительно причин участия государственных и му
ниципальных служащих в коррупционных действиях –
почти две трети из представителей референтных групп
государственных и муниципальных служащих выделя
ют действие именно материального фактора, хотя, по
мнению респондентов из группы гражданского сооб
щества, это не самая главная причина коррупционных
действий в сфере государственного и муниципального
управления – для половины из них большее значение
имеет безнаказанность (
таблица 1
общий вывод, который можно сделать из данных,
представленных в таблице 1, это отмеченное участни
ками исследования с большей или меньшей степенью
выраженности в референтных группах сочетание не
скольких факторов, способствующих вовлечению госу
дарственных и гражданских служащих в коррупцион
ные действия:
заинтересованность в материальной выгоде, об
условленная как сравнительно низким уровнем воз
можно достигаемого благополучия (в сравнении,
например, со сферой бизнеса), так и ориентацией на
завышенные социальные стандарты;
несовершенство правовых и административных ан
тикоррупционных барьеров, в том числе мер, де
лающих коррупцию невыгодной с материальной и
статусной позиции – не очевидно в систе
ме государственной и муниципальной службы пре
имущество следования принципу «честно служишь
– больше имеешь»;
психологические особенности личности должност
ных лиц, склонных к коррупционным действиям,
что можно отнести к недостаткам системы отбора на
государственную и муниципальную службу, а также
Таблица 4. распределение мнений о мотивах
поступления граждан на государственную и
муниципальную службу
(в %)
сновные мотивы
аспределение мнений
Всего
по
массиву
В референтных
группах
гарантия постоянной работы,
стабильного положения
стремление занять престижное
место в обществе
стремление обеспечить перспек
тивы своего служебного роста
желание приобрести широкие
связи с людьми, которые могут
быть полезными в жизни
стремление повысить свое ма
териальное благополучие
желание принести пользу об
ществу и государству
стремление полнее реализо
вать свои профессиональные
качества
11,4
стремление заработать высо
кую пенсию
отсутствие другого выбора
Таблица 1. распределение мнений о причинах
участия государственных и муниципальных слу
жащих в коррупционных действиях
(в %)
сновные причины
аспределение мнений
Всего
по
массиву
В референтных
группах
стремление компенсировать не
достаточно высокую, по их мне
нию, зарплату
50,3
безнаказанность
49 ,5
желание быть «не хуже» других со
стоятельных людей (коттедж, маши
на, «престижный» досуг и т.п.)
30,6
особенность характера – не упу
скать возможности извлечения
личной выгоды из любых предло
жений, в том числе незаконных
состояние общественной морали
стремление к созданию резерва
денежных и имущественных
средств на случай увольнения с
государственной службы
26,7
слабость государственной власти
8,1
безразличие основной массы на
селения
19,0
традиции и обычаи
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
к низкой эффективности применения социально
психологических методов в профилактике корруп
ционных проявлений в органах государственного и
муниципального управления.
в заключение, резюмируя результаты проведенного
анализа общего состояния коррупции в системе госу
дарственного и муниципального управления, можно
отметить, что эта проблема остается очень острой, и
угрозы, исходящие от нее для российского государства
и общества, оцениваются высоко и среди гражданского
сообщества, и среди государственных и муниципаль
ных служащих. особо выделяются среди таких угроз
те, которые определяют характер экономической и ка
дровой коррупции – типов коррупции, которые можно
считать определяющими в структуре коррупционных
проявлений, которые оказывают воздействие на всю
сферу государственной власти и управления в стране,
включая муниципальный уровень, которые деформи
руют систему взаимодействий государства и общества,
способствуют распространению аномии как в граждан
ском сообществе, так и в среде государственных и му
ниципальных служащих. все это определяет необходи
мость глубоких и систематических (мониторинговых)
исследований данной проблемы, отдельных ее типов
(например, таких, как кадровая коррупция в системе го
сударственного и муниципального управления), а также
постоянной оценки эффективности мер и механизмов
противодействия коррупции.
литература
магомедов К.о
. Кадровая коррупция в органах государственно
го и муниципального управления // государственная служ
ба. 2014. № 4.
магомедов К.о
. об эффективности противодействия корруп
ции в государственных органах власти // вопросы государ
ственного и муниципального управления. 2014. № 3.
магомедов К.о
., репицкая С.и. Социологический анализ про
блем развития кадрового потенциала органов местного
самоуправления // психология. Социология. педагогика.
2012. № 1
2 (14).
Сулакшин С.С., максимов С.в., ахметзянова и.р.
государственная
политика противодействия коррупции и теневой экономи
ке в россии. монография в 2 томах. Т. 1. м.: научный эксперт.
Сулакшин С.С., максимов С.в., ахметзянова и.р.
государственная
политика противодействия коррупции и теневой экономи
ке в россии. монография в 2 томах. Т. 2. м.: научный эксперт.
Сулемов в.а
. государственная кадровая политика в современ
ной россии: Теория, история, новые реалии. м. 2006.
Шедий м.в
. Коррупционные отношения в современном общест
ве: социологический анализ. монография. орел: изд
во оФ
ранХигС. 2013.
(% 2)3
()
/-%D/6
Doctor of 3ociological 3ciences, 0rofessor of the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic
Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp., 82). %
mail: m
[email protected]
6arious assessments
problem in the activities of the state bodies of the 2ussian Federation are considered in
this article, including its personnel aspects in the bodies of state and municipal government; main sources of corruption reproduction are
determined and its threat degree in modern 2ussian conditions is evaluated. 3ociological analysis of corruption problem is based on the
data of sociological research conducted by the staff of the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement of the 2ussian 0residential
Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration in the framework of the state order of 2014.
Keywords:
state and municipal management, public and municipal administration, corruption, corruption among public and municipal employees.
eferences
-agomedov K./. Kadrovaia korruptsiia v organakh gosudarstven
nogo i munitsipal’nogo upravleniia // Gosudarstvennaia sluzh
ba. [0ersonnel corruption in the state and municipal authorities
// 0ublic Administration] 2014. № 4.
-agomedov K./. /b effektivnosti protivodeistviia korruptsii v gosu
darstvennykh organakh vlasti // 6oprosy gosudarstvennogo i
pal’nogo upravleniia. [About the efficiency of the coun
tering corruption in the state authorities // 0ublic administra
tion issues] 2014. № 3.
-agomedov K./., 2epitskaia 3.). 3otsiologicheskii analiz problem
razvitiia kadrovogo potentsiala organov mestnogo samoupravle
niia // 0sikhologiia. 3otsiologiia. 0edagogika. [3ociological analy
sis of the problems of the workforce capacity development of the
local government authorities // 0sychology. 3ociology. 0edagog
ics.] 2012. № 1
2 (14).
3ulakshin 3.3., -aksimov 3.6., Akhmetzianova ).2. Gosudarstvennaia
politika protivodeistviia korruptsii i tenevoi ekonomike v 2ossii.
nografiia v 2
kh tomakh. 4. 1. [3tate policy of countering cor
ruption and shadow economy in 2ussia. -onograph in 2 vol
umes. 6ol. 1] -.: .auchnyi ekspert, 2008.
3ulakshin 3.3., -aksimov 3.6., Akhmetzianova ).2. Gosudarstvennaia
politika protivodeistviia korruptsii i tenevoi ekonomike v 2ossii.
nografiia v 2
kh tomakh. 4. 2. [3tate policy of countering cor
ruption and shadow economy in 2ussia. -onograph in 2 vol
umes. 6ol. 2] -.: .auchnyi ekspert, 2009.
3ulemov 6.A. Gosudarstvennaia kadrovaia politika v sovremennoi
2ossii: 4eoriia, istoriia, novye realii. [3tate personnel policy in
modern 2ussia: 4heory, history, new realities.] -. 2006.
3hedii -.6. Korruptsionnye otnosheniia v sovremennom
obshchestve: sotsiologicheskii analiz. -onografiia. [Corruption
relations in the modern society: sociological analysis. -onogra
phy.] /rel: )zd
vo /F 2A.KhiG3. 2013.
вале
доктор социологических наук, декан факультета международного регионоведения и регионального
управления, заведующая кафедрой зарубежного регионоведения и международного сотрудничества института государствен
ной службы и государственного управления российской академии народного хозяйства и государственной службы при
президенте российской Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). е
mail: [email protected]
аннотация:
в статье анализируется противоречие антикоррупционной политики в россии – совпадение субъекта и объекта
борьбы с коррупцией. неразвитость механизмов общественного контроля и системы некоммерческих организаций усугубляют
проблему. противоречие будет сохраняться по следующим причинам: особенности модели «большого государства» в россии;
самостоятельность регионов россии при создании правовой среды; особенности культуры служения российских чиновников.
приводятся факты и статистика, подтверждающие выводы автора.
лючевые слова:
коррупция, антикоррупционная политика, государственная служба, органы власти, общественный контроль.
вале
овпадения субъекта и объекта
борьбы с коррупцией в россии
недавний коррупционный скандал вокруг губер
натора Сахалинской области а.в. Хорошавина породил
среди общественности новую волну сомнений в ис
кренности борьбы с коррупцией во власти и скепти
ческие оценки успехов этой борьбы. Когда анализиру
ешь неутешительные индексы восприятия коррупции
е место россии в 2014 году из 174)
 1
, не чувствуешь
остроты проблемы, потому что за сухими рейтингами
не видно реальных коррупционных схем и шокирую
щих объемов коррупции. но когда узнаешь конкретные
случаи все новых и новых коррупционных скандалов,
и одновременно информацию о количестве принятых
антикоррупционных нормативно
правовых актов и
программ, деньгах налогоплательщиков, направленных
на эту борьбу, – невольно задумываешься о глубинных
причинах непобедимости коррупции.
в 2010 году в ряде публикаций высказывалось пред
положение о том, что глубинной причиной неудач в
борьбе с коррупцией является совпадение объекта и
предмета этой борьбы. Такой вывод был сделан в ре
зультате анализа механизмов реализации националь
ной стратегии и плана борьбы с коррупцией, многочи
сленных региональных антикоррупционных программ,
деятельности общественных палат и общественных
советов и статистических данных о правонарушени
ях коррупционного характера. Статистика показывала
многочисленные факты коррупции в органах власти.
одновременно именно органы власти разрабатывали,
реализовывали, контролировали и оценивали эффек
тивность антикоррупционных программ и планов. про
блема совпадения субъекта и объекта борьбы с корруп
цией рассматривалась с точки зрения системного под
хода как девиация в системе антикоррупционных мер
и антикоррупционных институтов. наблюдался некий
дисбаланс в сторону большего участия и полномочий со
стороны власти, а не общества. вместе с тем был сделан
Corruption perceptions index 2014: results // http://www.transpar
ency.org/cpi2014/results
вывод о неразвитости институтов гражданского обще
ства и слабом экспертном потенциале неправительст
венных организаций, которые могли бы осуществлять
независимый контроль за деятельностью органов влас
ти. Что изменилось с того времени?
первых, значительно активизировались процес
сы создания общественных советов и палат, кадровый
состав которых качественно улучшился. Тем не менее,
факт того, что общественные советы формируются при
органах власти, а их отчеты и предложения носят реко
мендательный характер, снижает их роль и влияние на
ситуацию борьбы с коррупцией.
остается на низком уровне активность борьбы с кор
рупцией как отдельных граждан, так и институтов гра
жданского общества. антикоррупционная деятельность
общественного объединения «общероссийский народ
ный фронт» (онФ), по сравнению с другими обществен
ными организациями, является наиболее эффективной
и наиболее квалифицированной с точки зрения обще
ственного мониторинга ситуации. и она дает реальные
результаты. при этом надо понимать лояльность онФ
руководству страны и тот факт, что руководители ор
ганов власти стараются влиять на деятельность этой
организации. в некоторых субъектах российской Фе
дерации сопредседателями региональных штабов онФ
являются высшие должностные лица (например, испол
няющий обязанности губернатора в Брянской области),
которые, видимо, сами себя контролируют.
вторых, в 2010 году в россии появилась система
антикоррупционного декларирования, которая должна
была решить три основные задачи: противодействие не
законному обогащению чиновников, предотвращение
конфликта интересов и повышение доверия населения
к власти. известный своей активностью Центр антикор
рупционных исследований и инициатив «Трансперенси
интернешнл–р» опубликовал свои предложения по раз
витию системы антикоррупционного декларирования
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
СиСТемнаЯ
проБлема
КоррупЦиЯ
в россии
 2
, большая часть которых соответствует анти
коррупционной политике российского государства.
в 2014 году проверено 9,1 тыс. деклараций высоко
поставленных лиц за 2013 год и по итогам были уволе
ны восемь человек. Кроме того, 300 чиновников лиши
лись своих постов с формулировкой «в связи с утратой
доверия», еще пятистам кандидатам было отказано в
замещении вакантных должностей
 3
. по сравнению с
2013 годом в 2014 году на 39% увеличилось число выяв
ленных фактов несоблюдения требований антикорруп
ционного законодательства. наибольшее количество
нарушений в 2014 году было связано с непредставле
нием или представлением неполных (недостоверных)
сведений о доходах.
третьих, региональные парламенты приняли мно
гочисленные законы, в разной степени связанные с
борьбой с коррупцией, однако сами парламентарии не
спешили соблюдать эти законы. Требования о публи
кации деклараций за 2013 год в полном объеме выпол
нили только в 31 субъекте российской Федерации. в
восьми регионах ни один депутат не опубликовал де
кларации. 746 региональных депутатов не разместили
в интернете сведения о доходах, расходах и имуществе
 4
четвертых, в то же время, судя по докладам на
заседании президиума Совета при президенте россий
ской Федерации по противодействию коррупции, поя
вилась тенденция к снижению количества сообщений
от граждан и организаций о коррупционных правона
рушениях, совершённых служащими. почти в 1,1 раза
увеличилось количество государственных служащих,
уведомивших о фактах склонения их к совершению кор
рупционных правонарушений
 1
и, наконец, в
пятых, россия выполняет свои обяза
тельства по антикоррупционным стандартам Совета
европы. в разные годы российская Федерация ратифи
цировала такие акты, как Конвенция Совета европы от
27 января 1999 года «об уголовной ответственности
за коррупцию», Конвенция Совета европы от 4 ноября
1999 года «о гражданско
правовой ответственности за
коррупцию» и рекомендация Совета европы от 11 мая
2000 года № 2(2000)10 «о Кодексах поведения для госу
дарственных служащих».
вместе с тем проблема совпадения субъекта и объ
екта борьбы с коррупцией остается актуальной. руково
дители федеральных органов исполнительной власти и
иных государственных органов сами вносят изменения
в планы по противодействию коррупции соответствую
Предложения по развитию системы антикоррупционного декла
рирования в России // http://transparency.org.ru/component/
Путин и чиновники представили декларации о доходах и расхо
дах // http://www.rosbalt.ru/main/2014/04/01/1250934.html
Отчет о мониторинге доступности сведений о доходах, расходах
и имуществе депутатов представительных органов власти субъ
ектов Российской Федерации за 2013 год.// http://www.transparency.
org.ru/images/docs/research/monitoring_declarations_tir-2015.pdf
Заседание президиума Совета по противодействию корруп
ции // http://state.kremlin.ru/face/46661
щих органов. Статистику об эффективности реализации
антикоррупционных программ и планов направляют
тоже органы власти. главы регионов должны нести
ответственность за организацию работы антикорруп
ционных подразделений наравне с их руководителями,
о чем говорилось в начале 2011 года на семинаре
совещании для высших должностных лиц субъектов
российской Федерации и глав крупных городов
 6
. Как
нес ее и губернатор Сахалинской области, ныне обвиня
емый Следственным комитетом российской Федерации
в получении взятки в особо крупных размерах. Стоит
заметить, что на сайте администрации Сахалинской
области есть обязательный раздел «противодействие
коррупции», где размещена подпрограмма «о противо
действии коррупции в органах исполнительной власти
Сахалинской области на 2013–2020 годы»
 7
Коррупционные практики воспроизводятся среди
чиновников, несмотря на публичные аресты и обнаро
дование коррупционной деятельности их коллег. полу
чается, что не работает не только система неформаль
ных санкций, но и система формальных санкций тоже не
эффективна. Страх быть наказанным невелик (потому
как невелико и само наказание), а соблазн обеспечить
личное благополучие коррупционным путем – большой.
Тем более что конфискация за все коррупционные пре
ступления, как формальная санкция, отсутствует.
ретроспективный анализ позволяет сделать вывод
о том, что совпадение субъекта и объекта борьбы с кор
рупцией – это наша российская традиция. на протяжении
многих лет власть сама брала взятки и сама боролась со
взяточничеством [манько, 2012]. при такой традиции
реализации российской антикоррупционной политики
остается надеяться на порядочность людей, иницииру
ющих антикоррупционные действия и контролирующих
их исполнение. а если действительно существует неко
торая внеэкономическая составляющая готовности к
коррупционному поведению, «психологическая корруп
ция», которая, по мнению м.м. решетникова, определяет
поведение коррупционера [решетников, 2008]? Тогда
кто будет проверять наличие этой «психологической
коррупции» у российских чиновников, ответственных за
реализацию антикоррупционных мер?
в качестве гипотезы и дальнейшей дискуссии вы
скажу ряд предположений о причинах долгожительства
этой проблемы.
первых, культура служения чиновника в россии
ориентирована не на людей, а на первое лицо государ
ства. Санкции, исходящие от президента российской
Федерации в.в. путина (например, лишение должно
сти в связи утратой доверия) негативно переживаются
сильнее, чем обвинения со стороны общественных орга
низаций. непрозрачность выборов на местах и «непопу
Семинар
совещание руководителей регионов // http://
news.kremlin.ru/transcripts/47140
подпрограмма № 6 «о противодействии коррупции в орга
нах исполнительной власти Сахалинской области на 2013
2020 годы» // http://culture.admsakhalin.ru/site_get_file/
4620/podprogramma%206.docx
Совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией в россии
лярность» прямых выборов не ставит власть в прямую
зависимость от мнения людей. Чиновники не восприни
мают серьезно институты гражданского общества. ав
торитетность онФ во многом базируется на поддержке
президента российской Федерации.
вторых, чиновники являются большим и вли
ятельным классом в россии, обладающим мощным
административным ресурсом и являющимся, по сути,
распорядителем иных ресурсов. малопрозрачные меха
низмы распределения этих ресурсов приводят к тому,
что граждане и институты (и бизнес, и некоммерческие
организации) не заинтересованы в борьбе с корруп
цией. общественные организации, не находящие соб
ственных источников финансирования, включаются в
эти «непрозрачные» отношения с органами власти ради
получения финансирования (по результатам конкурсов,
торгов, включения в программу). в данном случае мы
находим практическое подтверждение идеи С.
роуз
кермана о замещении системы деперсонализированных
меритократических отношений системой подкупа (или
откатов), персональных привилегий и личных связей
[роуз
аккерман, 2010].
третьих, суверенитет, исходящий не только из цен
тра, но и из субъектов российской Федерации, позволяет
вести в них самостоятельную «игру», по сути, создавая
условия для развития коррупции. из центра трудно опе
ративно выявить и устранить эти условия. решение этой
проблемы, на наш взгляд, связано с ужесточением мер в
отношении коррупционеров (страх наказания формиру
ет поведение) и с развитием независимого общественно
го контроля. но участники этого контроля должны быть
законодательно защищены от преследований и санкций,
в том числе со стороны их работодателей.
четвертых, проблема связана с моделью «боль
шого государства» в россии. российскому государству
свойственно сильное регулирование разных сфер жиз
ни общества, в том числе стимулирование развития
институтов гражданского общества. возможно, это не
обходимо в условиях отсутствия инициативы «снизу».
но такой механизм стимулирования гражданской ак
тивности и общественного контроля изначально при
водит к зависимости этих институтов от государства и
провоцирует лояльность к институтам власти. и все же,
при всех российских особенностях, именно институты
гражданского общества (а именно – общественные ор
ганизации) должны стать субъектами антикоррупцион
ной политики.
С учетом того, что большинству представителей
органов власти несвойственна добровольная ответст
венность перед институтами гражданского общества,
ведущими борьбу с коррупцией, возникает вопрос о
возможности принудительной ответственности перед
ними. условия для этого может создать именно государ
ство (в виде правовых норм). отчеты общественных ор
ганизаций должны иметь не рекомендательный харак
тер, а обязательный, хотя бы в части официальных пу
бличных ответов представителей власти, которых они
касаются. рекомендации общественных советов при
органах власти должны иметь обязательный характер.
Таким образом, в условиях особой культуры отноше
ния чиновников и институтов гражданского общества,
государству следует не только стимулировать создание
общественных организаций для борьбы с коррупцией,
но и формировать правовую среду для развития этих
организаций. речь идет о государственном принужде
нии органов власти быть под реальным контролем
независимых общественных организаций и правовой
защищенности представителей этих организаций. в
этом случае проблема совпадения субъекта и объекта
борьбы с коррупцией (в принципе неустранимая в сов
ременной россии) будет иметь менее острый характер.
литература
манько а.
Коррупция в россии. особенности национальной
болезни. м.: аграф, 2012.
решетников м
. психология коррупции. утопия и антиутопия.
м.: издательство: восточно
европейский институт психоа
нализа. 2008.
роуз-аккерман С
. Коррупция и государство. причины, следст
вия, реформы. м.: логос, 2010.
/).C)D%.C%3 /
35B
%C4 A.D /B
%C4 ). 4(%
(4 A
A).34 C/225
4)/. ).
A,%.4).A K/-,%6A
Doctor of 3ociological 3ciences, Dean of the Faculty of )nternational 2egional 3tudies and -anagement, (ead of the Chair
of Foreign 2egional 3tudies and )nternational Cooperation of the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement of the 2ussian 0residential
Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp., 82). е
[email protected]
4he article analyzes the contradiction of anti
corruption policy in 2ussia – the coincidence of subject and object in the fight against cor
ruption. 4he underdevelopment of social control mechanisms and system of non
profit organizations aggravates the problem. 4he contradiction will
be preserved for the following reasons: features of the «big state» model in 2ussia; autonomy of the regions of 2ussia while creating the legal environ
ment; service culture peculiarities of the 2ussia’s civil servants. 4he facts and statistics that prove the author’s conclusions are presented.
Keywords:
corruption, anti
corruption policy, public administration, government authorities, social control.
eferences
-an’ko A. Korruptsiia v 2ossii. /sobennosti natsional’noi bolezni.
[Corruption in 2ussia. 0eculiarities of the national disease.] -.:
Agraf, 2012.
2eshetnikov -. 0sikhologiia korruptsii. 5topiia i antiutopiia. [0sy
chology of corruption. 5topia and anti
utopia.] -.: )zdatel’stvo:
6ostochno
%vropeiskii )nstitut 0sikhoanaliza. 2008.
2ouz
Akkerman 3. Korruptsiia i gosudarstvo. 0richiny, sledstviia,
reformy. [Corruption and the state. 2easons, consequences,
reforms.] -.: ,ogos, 2010.
новаЯ
Книга
аннотация:
статье раскрывается феномен глобализации и его парадоксы, а также характер изменений в мировой политике,
экономике и безопасности. рассматривается роль российской Федерации в глобальных процессах. проводится анализ рассужде
ний об идентичности россии. Кроме того, поднимается вопрос о последствиях событий на украине и вокруг нее в региональном
и мировом масштабе.
лючевые слова:
россия, глобализация, национальные интересы, экономика, политика, безопасность.
можно по
разному относиться к глобализации,
но трудно оспорить то обстоятельство, что это
ведущая тенденция мирового развития. в силу раз
ных причин, в том числе осложнения междуна
родной ситуации, глобализация может на время
застопориться применительно к некоторым сферам
и странам, однако вряд ли она может остановиться
в принципе.
Являясь составной частью глобализирующегося
мира и стремясь идти в русле его положитель
ных тенденций, сегодняшняя россия в то же время
сталкивается с серьезными вызовами и угрозами,
когда испытываются на прочность ее экономика
и политика, определяется место страны в систе
ме международных координат. анализу сложных
процессов глобализации, роли и места российской
Федерации в современном мире и посвящена книга
в.С. Буянова, доктора философских наук, профес
сора кафедры внешнеполитической деятельности
россии российской академии народного хозяйства
и государственной службы при президенте россий
ской Федерации.
Будучи автором ряда заметных работ по глоба
лизации, в.С. Буянов не только систематизирует
наработки по этой теме, но идет дальше, по
му поднимает некоторые вопросы. в данной свя
зи заслуживают внимания суждения о возможном
торможении и даже временной «деглобализации» в
отдельных областях. отмечается, что обратной сто
роной взаимосвязи стран и народов в эпоху глоба
лизации выступает их взаимоуязвимость в случае
осложнения международной обстановки и нараста
ния конфликтогенности. подчеркивается, что гло
бализация не отменяет национальные интересы,
которые были и остаются главной движущей силой
государств. Более того, разбалансирование и столк
новение стратегических национальных интересов
ведущих субъектов мировой политики, а также не
желание учитывать законные устремления россии,
приводят к усилению напряженности в мире.
неординарны суждения автора о мировых идео
логиях, о том, что после их относительного «упад
ка» в конце прошлого века, который был самым
россия и глобализация.
рецензия на книгу в.С. Буянова
«россия в
глобализирующемся мире»
идеологизированным веком в истории, они «воз
вращаются». особое внимание обращается на пе
струю идеологическую палитру современной рос
сии. в книге проводится мысль, что идеология
неоконсерватизма вполне отвечает традиционным
духовно
нравственным ценностям россии, но мало
применима к слабеющей экономике и несовершен
ной политической системе российской Федерации.
приводится аргументация о целесообразности кор
ректировки 13
й статьи Конституции российской
Федерации в той части, где говорится о том, что
никакая идеология не может устанавливаться в ка
честве государственной или обязательной.
в блоках, посвященных участию россии в гло
бальной политике, экономике и безопасности, ис
следуется деятельность российской Федерации в
наиболее значимых политико
экономических реги
онах планеты. автор отмечает: в наши дни вместо
желаемого объединения, что, по идее, отвечает духу
глобализации, происходит раскол мира на противо
борствующие государства, стратегические блоки
и коалиции. уходят в прошлое идеалистические
представления времен окончания холодной войны
россия и глобализация. рецензия на книгу в.С. Буянова «россия в
глобализирующемся мире»
о мотивах наших западных «партнёров», в россий
ском общественном сознании крепнет понимание
того, что в эпоху СССр американо
европейская коа
лиция боролась не столько с социализмом, сколько
с исторической россией.
в книге анализируется сложившаяся в россий
ской Федерации ситуация в экономической сфере.
автор, по сути, включается в дискуссию о путях
лечения отечественной экономики, встраивания ее
в общемировой экономический контекст. внимание
концентрируется на трех блоках проблем: смене
парадигмы экономического развития; повышении
эффективности использования природных ресур
сов; качественном и количественном наращивании
человеческого потенциала. Справедливо подчерки
вается, что без подъема экономики россия не смо
жет реализовать свои претензии на роль одного из
центров глобального мира.
Характеризуя воздействие западных санкций на
экономику и политику россии, в.С. Буянов различа
ет их последствия и эффективность. последствия
санкций (спад торговли, иностранных инвестиций,
кредитных потоков, снижение доходов населения)
уже довольно ощутимы. Что касается эффектив
ности санкций, имея в виду поведение россии, то
здесь перемены вряд ли произойдут, и политика
внешнего давления не сработает. в этом случае
речь идет об особенностях российского государст
ва, имеющего высокий «болевой порог», характере
народа, стойкого и привыкшего к трудностям, на
личии ресурсов и резервов, мотивации и характере
национального лидера.
интересны рассуждения в.С. Буянова об иден
тичности россии в условиях глобализации. С одной
стороны, постсоветская россия характеризуется не
завершенной и даже неопределенной идентично
стью, вызванной сменой общественного строя, по
нижением статуса государства в мировой «табели о
рангах», сменой ценностных ориентиров. С другой
стороны, демонстрируется уникальность много
национальной и многоконфессиональной россии.
привлекают внимание авторские рассуждения о
российском патриотизме, символах россии, а также
предложения, касающиеся улучшения международ
ного имиджа страны.
особо следует отметить освещение украинской
проблематики, которая в том или ином виде пред
ставлена почти во всех разделах книги. в.С. Буя
нов, анализируя причины украинского кризиса, не
сводит их только к грубым просчетам прежней и
нынешней украинской власти или к фактам непри
крытого вмешательства СШа и еС во внутренние
дела украины. в серьезном обострении отношений
между нашими странами есть, по мнению автора,
доля вины и россии, которая, дав старт «параду
суверенитетов», способствовала развалу СССр, не
сумела в первое постсоветское десятилетие вы
строить эффективную политику на пространстве
Снг. в отношении с украиной основное внимание
уделялось работе с правящей элитой, а не с украин
ским обществом.
рассматривая события на украине и вокруг нее в
глобальном контексте, автор считает, что на карту
поставлено многое, при этом ни одна из сторон не
желает уступать по принципиальным соображени
ям. Для СШа проигрыш на украине может означать
потерю глобального лидерства. Для россии высто
ять в этой геополитической схватке означает де
монстрацию ее способностей отстаивать коренные
интересы и возможность вернуться в круг мировых
держав. Для европы успех на украине означает со
хранение на континенте существующего порядка и
заслон на пути «российской экспансии». Для самой
украины и ее властей проигрывать тоже нельзя,
иное чревато возможностью нового майдана, оче
редной сменой правящей элиты, потерей террито
риальной целостности страны.
Значимым является и заключение книги, в кото
ром дается авторская интерпретация пяти важных
уроков, которые целесообразно извлечь из событий
минувшего года, с которого, по мнению автора, мо
жет начаться отсчет нового миропорядка.
материал, представленный в книге, чрезвычай
но злободневен. в нем научная документальность
сочетается с ясностью изложения, обращение к
классическим теориям сопрягается со многими
новыми сюжетами. можно с полным основанием
утверждать, что книга в.С. Буянова «россия в глоба
лизирующемся мире» не останется без внимания в
научно
педагогическом сообществе.
Вячеслав Михайлов,
доктор исторических наук, профессор,
заслуженный деятель наук Российской Федерации,
заведующий кафедрой национальных
и федеративных отношений Российской академии
народного хозяйства и государственной службы.
533)A A.D G,/BA,):A4)/..
2eview of the book by 6. 3. Buyanov “2ussia in Globalizing 7orld”
9AC(%3,A6
(A),/6
Doctor of (istorical 3ciences, 0rofessor, (onoured 3cience 7orker of the 2ussian Federation, (ead of the Chair
of .ational and Federative 2elations of 2A.%0A
4he phenomenon of globalization and its paradox, the nature of changes in global politics, economy and security are revealed
in the article. 4he role of the 2ussian Federation in global processes is examined. 4he analysis of reasoning about the identity of 2ussia is
presented. )n addition, the issue of the consequences of the events inside and around 5kraine in the regional and global scale is considered.
Keywords:
2ussia, globalization, national interests, economy, politics, security.
аннотация
представляет собой рецензию на учебное пособие «Экономика и организация управления крупным городом»,
подготовленное авторским коллективом специалистов под руководством доктора экономических наук, профессора, вице
дента российской академии естественных наук п.и. Бурака. особую актуальность данная тематика приобретает в связи с постоян
но увеличивающейся долей городского населения Земли. Большой теоретический и практический опыт авторов пособия позволя
ет наглядно проиллюстрировать основные проблемы, возникающие в крупных мегаполисах в различных странах, а также обозна
чить возможные пути их решения с учетом национальной специфики и особенностей социально
экономического развития.
лючевые слова:
мегаполис, города, административно
территориальное управление, городское хозяйство, урбанизация.
учитывая, что по прогнозам оон к 2010 году доля
городского населения Земли превысит 81%, а круп
ные города будут оказывать все большее влияние на
развитие мировой экономики, тема рассматривае
мого учебного пособия является весьма актуальной.
Следует отметить, что авторский коллектив, под
готовивший данный труд, включает как известных
ученых, так и авторитетных экспертов
практиков,
имеющих большой опыт принятия управленческих
решений в столичном мегаполисе российской Фе
дерации. результатом их совместной работы стало
интересное обобщение практического опыта, под
крепленное качественной научной аргументацией.
исследования, положенные в основу рецензируемо
го пособия, базировались на многолетних научных
трудах авторов. в обобщенном виде итоги этих ис
следований представлены в монографиях «основы
экономики столичного мегаполиса» (м.: Экономика,
2006), «основы экономики крупного города» (м.:
Экономика, 2009).
однако важным отличием от прошлых работ яв
ляется то, что в данном пособии авторы предприня
ли попытку обобщить алгоритмы общероссийских
процессов управления мегаполисами и крупными го
родами российской Федерации. в то же время авторы
исходят из положения, что решение проблем москвы
и определение основных направлений ее развития
возможны лишь при условии органической увязки
этих процессов с развитием других регионов страны.
в свою очередь, данные процедуры должны осу
ществляться в рамках разработки социально
эконо
мических прогнозов развития государства и перспек
тивной системы его пространственной организации.
пособие хорошо структурировано, оно состоит из
введения, девяти основных глав и приложения, со
держащего контрольные тесты. предложенная авто
рами структура позволила последовательно рассмо
треть основные проблемы существования крупных
городов страны, начиная с их социальной значимо
сти в развитии современного российского общества
и завершая экономическими, финансовыми и меж
центре внимания – мегаполис.
рецензия на учебное пособие
«Экономика и организация управления
крупным городом»
региональными факторами городского управления.
в конце каждой главы содержатся контрольные
вопросы для самопроверки и список рекомендован
ной литературы. Большой объем учебно
методиче
ских материалов для самостоятельной работы, а
также логическое изложение текстов в понятной для
студентов форме, представляют одно из ключевых
достоинств данного учебного пособия.
Следует отметить, что среди проблем, рассматри
ваемых авторами, в полном объеме присутствует
тематика учебного курса «региональная экономи
ка и управление», предусмотренная требованиями
Федерального государственного образовательного
стандарта высшего профессионального образова
ния по направлению подготовки «государственное
и муниципальное управление». все это, безусловно,
свидетельствует о высокой полезности пособия для
организации учебного процесса в рамках программ
бакалавриата и магистратуры в российских вузах.
новаЯ
Книга
в центре внимания – мегаполис. рецензия на учебное пособие «Экономика и организация управления крупным городом»
особое внимание в пособии уделяется междуна
родному опыту управления мегаполисами, наглядно
иллюстрирующему основные тренды в решении схо
жих проблем, но с учетом национальной специфики и
особенностей социально
экономического развития.
одним из таких примеров является опыт круп
ных городов в реорганизации промышленных зон.
Стандартный подход, который применялся во многих
странах мира, заключался в застройке таких террито
рий элитным жильем или лофтовыми помещениями
под офисы, или же превращении промышленных
объектов в арткластеры. однако часто стоимость
рекультивации земли в таких проектах настолько
высока, что они становятся неинтересны инвесторам
и не под силу государству.
многие европейские страны и СШа, которые уже
столкнулись с этой проблемой, начинали с активного
переноса большей части заводов в развивающиеся
страны – Китай, мексику, индию. но в настоящее
время этот подход уже не является ни эффективным,
ни трендовым. Более того, сейчас многие крупные
европейские мегаполисы стоят перед необходимо
стью вернуть часть производств обратно. Без произ
водственных сил в городе снижается его потенциал
и начинает ломаться вся производственная цепочка:
исчезают инженеры, потом – специалисты, рабочие.
Для россии это тоже может стать важной тенденци
ей, поскольку во многих регионах в городах остались
действующие промышленные зоны, и сегодня необ
ходимо переосмыслить отношение к ним с позиций
их рассмотрения как потенциальной точки роста.
Таким образом, рассматриваемые в пособии при
меры и анализ опыта зарубежных стран могут пред
ставлять интерес для специалистов, обучающихся по
программам повышения квалификации и переподго
товки, а также для тех, кто проводит диссертацион
ные исследования.
Считаю, что предоставленной рукописи может
быть присвоен гриф «рекомендовано умо раен по
классическому университетскому образованию в ка
честве учебного пособия с тестовыми заданиями
для студентов вузов, обучающихся по направлениям
бакалавриата и магистратуры «государственное и
муниципальное управление».
Александр Гапоненко,
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой общего и стратегического
менеджмента Института бизнеса и делового
администрирования Российской академии народного
хозяйства при Президенте Российской Федерации.
/,)3 )3 ). 4(%
/C53 /
A44%.4)/..
2eview of the manual “%conomy and management
organization of a large city”
,%8A.D%2 GA
Doctor of %conomic 3ciences, 0rofessor, (ead of the Chair of General and 3trategic -anagement of the )nstitute
of Business 3tudies of 2A.%0A
4he article is a review of the manual «%conomy and management organization of a large city», prepared by the author’s team
of specialists under the guidance of the Doctor of %conomic 3ciences, 0rofessor, 6ice
0resident of the 2ussian Academy of .atural 3ciences
0.).
Burak. 4his theme becomes particularly significant in connection with ever
increasing proportion of the urban population of the %arth.
Big theoretical and practical experience of the authors of this manual allows to illustrate visually the main problems encountered in large
cities of different countries, as well as to identify possible ways of their solution taking into account national specific character and socio
economic development peculiarities.
Keywords:
megapolis, cities, administrative
territorial management, city services, urbanization.
ЧиТаТь
АлО
н
. ЭТИКА И ЭТИКеТ
ОсУДАРсТ
еннОй И
ИПАльнОй
слУжБы
Учебник и практикум для академического бакалавриата. –
М.: Изд-во Юрайт, 2015.
В книге анализируются нравственные основы российской государственной и муниципальной
службы, содержание этических принципов, норм и правил, регулирующих служебное поведение и
взаимодействие должностных лиц в процессе их служебной деятельности, выявляются причины
и последствия деформации профессиональных ценностей, исследуются механизмы нравствен
ного оздоровления государственной и муниципальной службы.
Данное издание содержит тестовые задания, глоссарий, вопросы для самоподготовки, спи
ски рекомендуемой литературы по конкретным темам, а также приложение, включающее ряд
важных международных документов, предусматривающих правила поведения государственных
служащих.
оответствует Федеральному государственному образовательному стандарту высшего обра
зования четвертого поколения.
Для студентов и слушателей всех форм обучения, подготовки, переподготовки и повышения
квалификации, обучающимся по специальности 081100.62 «Государственное и муниципальное управление», а также служащим
государственного аппарата, практическим работникам государственного и муниципального управления.
наДЖиБула
Х
аФиЗула
Со
генерал полиции, начальник десятого округа полиции города Кабула министерства внутрен
них дел афганистана (афганистан, Кабул, район Шахринао, улица 2, 19). %
mail: [email protected]
аннотация:
одна из наиболее острых проблем в сфере защиты прав человека в мусульманских странах состоит в противоречи
ях между шариатом и международным правом в данной области. Хотя применение шариата сильно ограничено национальным
законодательством, тем не менее, эта правовая система оказывает серьезное влияние на общество. в некоторых случаях ее при
менение может играть положительную роль в укреплении прав человека.
лючевые слова:
афганистан, шариат, международное право, права человека, законодательство.
наДЖиБула
Х
аФиЗула
Со
Шариат и права человека
афганистане
одной из важнейших проблем, с которой столкну
лось правительство афганистана в области защиты
прав человека, стало исламское право и традицион
ное правосознание, в значительной степени основан
ное на шариате или ссылающееся на него. Сочета
ние шариата и международного права выливается в
сложную юридическую, политическую и социальную
проблему, которая касается практически всех мусуль
манских стран, как официально провозглашенных
в качестве исламских (как афганистан), так и тех,
в которых мусульмане составляют относительное
исследование положения с правами человека в
афганистане и влияния на эту сферу шариата пока
зало сложный и многофакторный характер данной
проблемы. при общем взгляде можно прийти к
выводу, что шариатские принципы и принципы все
общей декларации прав человека во многих пунктах
совпадают. К примеру, шариат категорически запре
щает убийство человека, также и международное
право постулирует неотъемлемое право на жизнь
для каждого человека. по этой причине многие
юристы, даже в европейских странах, воспринимают
исламское право как одну из наиболее ранних исто
рических версий прав человека. однако по вопросу
о взаимоотношениях шариата и международного
права в области защиты прав человека имеются
различные мнения. в настоящее время сложились
три позиции.
первая позиция, выраженная, в частности, Сул
таном Хуссейном Табандехом в 1970 году, состоит
в том, что принципы прав человека в шариате и во
всеобщей декларации прав человека кардинально
различны между собой, а шариат представляет со
бой единственно верную трактовку прав человека,
данную аллахом [3ultan (ussein 4abandeh, 1970. С. 1].
Эта позиция господствовала среди улемов и специа
листов по фикху вплоть до 1980
х годов, и сейчас ее
придерживаются улемы в Саудовской аравии, египте
и некоторых других исламских странах. например,
правовед из Саудовской аравии Сулейман бин абдул
рахман ал
Хагиль не только считает, что шариат дает
единственно верную трактовку прав человека, но и
полагает, что его применение приведет к формирова
нию совершенных государств и совершенного мира
[3uleiman bin Abdul 2ahman Al
(ageel, 2001. С. 21].
исламе закон не устанавливался государством, а на
оборот, предшествовал государству, а совещательные
органы не исполняли законодательных функций [Ба
ишев, 1996. С. 1]. С этой точки зрения, любое светское
право, в том числе и всеобщая декларация прав че
ловека, есть временное, тогда как шариат, созданный
аллахом, пригоден для всех, в любое время и в любом
месте. ее придерживаются и многие правоведы в аф
ганистане.
вторая позиция, сопоставляя шариат и всеобщую
декларацию прав человека, подчеркивает большое
сходство принципов прав человека в обеих системах
и отмечает, что шариат впервые в истории претворил
права человека совершенным образом и в больших
масштабах [мухаммад Садик мухаммад Йусуф, 2008.
С. 8]. Такая позиция широко распространена в му
сульманских странах и в мусульманских общинах,
особенно расположенных в россии и в странах Цент
ральной азии, кроме того, она поддерживается и ря
дом западных юристов и экспертов по международ
ному праву. Сторонники этой точки зрения считают,
что шариат можно рассматривать в определенном
смысле, как предшественника всеобщей декларации
прав человека, и постулируют конвергенцию между
этими системами при сохранении некоторых особен
ностей шариата.
Третья позиция была сформулирована известным
исламским мыслителем, специалистом по правам че
ловека и бывшим главой африканского бюро (uman
2ights 7atch, эмигрировавшим из Судана в СШа аб
дуллахи ахмедом ан
наимом. она состоит в том, что
шариат и международные права человека действи
тельно несовместимы между собой по той причине,
что шариат создавался совершенно в других истори
ЦерКов
религиЯ
вера
Шариат и права человека в
афганистане
ческих условиях и несет на себе отпечаток эпохи сво
его возникновения. автор этой концепции подчерки
вает, что шариат считает нормальным рабство, хотя
и требует от мусульман облегчать положение раба,
ограничивает основания для порабощения и одобря
ет освобождение рабов [абдуллахи ахмед ан
1999. С. 193]. по его мнению, применение шариата в
современном мире, где рабство, порабощение и рабо
торговля запрещены, совершенно неприемлемо. но в
отличие от сторонников точки зрения конвергенции
шариата и международного права, ан
наим ставит
вопрос о пересмотре самого шариата, о реформации в
исламе и приведении его в соответствие с современ
ными международными нормами.
Таким образом, в этой дискуссии высказываются
непримиримые позиции. Сторонники того, что ша
риат является единственно верной системой прав че
ловека, и отвергающие всеобщую декларацию прав
человека как светский временный закон, не согла
сятся ни с конвергенцией шариата и международ
ного права, ни, тем более, с реформацией в исламе.
Сторонники же этой реформации, пока очень немно
гочисленные, не согласятся с трактовкой шариата,
как единственно верной системы прав человека, со
всеми его правилами, касающимися рабов, женщин и
немусульман.
в последние десятилетия ХХ века со стороны
исламских государств была предпринята попытка
ввести шариат в качестве элемента международного
права в области защиты прав человека. Явный рост
интереса к вопросу прав человека в мусульманских
странах отмечается в 1980
х годах, в связи с ис
ламской революцией в иране и началом афганской
войны (1979–1988 годы), которые привели к возро
ждению ислама в качестве политической идеологии.
Духовное руководство ирана сразу же после ислам
ской революции заняло позицию неприятия всеоб
щей декларации прав человека, как продукта «иудео
христианской цивилизации». на этой почве были
сделаны попытки сформулировать альтернативную,
исламскую концепцию прав человека.
в последние десятилетия были приняты, по край
ней мере, две исламские декларации прав челове
ка. первая из них, «всеобщая исламская деклара
ция прав человека» (5niversal )slamic Declaration of
(uman 2ights – 5)D(2), была разработана в 1981 году
группой специалистов по фикху и основывалась на
принципах исламского права [3alem Azzam, 1998. С.
102–112]. Эта декларация имела большое сходство
со всеобщей декларацией прав человека. однако
она не получила большого распространения. вторая
исламская декларация прав человека была разрабо
тана в рамках организации исламской Конференции
(ныне – организация исламского Сотрудничества) и
принята в Каире в 1990 году, в результате чего полу
чила название «Каирской декларации прав человека
в исламе» (Cairo Declaration on (uman 2ights in )slam
– CD(2)). Цель принятия декларации постулирова
лась как формулировка руководящих принципов в
области прав человека для членов организации. Эта
декларация также основывалась на принципах шари
ата и в 21 статьях попыталась очертить основопола
гающие права человека. Была сделана попытка при
дать документу международный статус. в 1992 году
Каирская декларация была внесена на рассмотрение
Комитета по правам человека оон и получила там
жесткую критику со стороны международного коми
тета юристов. однако декларация получила регио
нальный статус, который сохраняется и в настоящий
момент. афганистан 1
августа 1990 года, как член ор
ганизации исламской Конференции, присоединился
к Каирской декларации.
весьма интересным оказался вопрос о статусе
шариата в правовых системах, существующих в му
сульманских странах. несмотря на то, что шариат
часто провозглашается главным источником права,
в большинстве исламских государств он занимает
подчиненное положение и сосуществует с другими
источниками права. Достаточно привести в пример
Саудовскую аравию. в основном низаме правления
Саудовской аравии, введенном в силу королем Фах
дом ибн абд аль
азизом аль Саудом в 1992 году, про
возглашено, что шариат является источником права,
и судебная власть должна руководствоваться только
им. однако, вопреки концепции саудовских правове
дов, основной низам вводит положения, сильно огра
ничивающие сферу применения шариата: вступление
законов в силу только по указу короля, возможность
разработки новых законов, а также обязательность
соблюдения международных договоров.
в других исламских странах шариат сосуществу
ет с системой права, построенной по европейскому
образцу, он ограничен конституциями и принятыми
законами. в афганистане статус шариата, соглас
но Конституции исламской республики афганистан,
достаточно противоречив. С одной стороны, провоз
глашается, что ни один закон не может противоре
чить ценностям и убеждениям ислама, но с другой
стороны, права граждан сформулированы по образ
цу основных международных конвенций по правам
человека. афганское законодательство также допу
скает в определенных случаях применение норм ша
риата. Согласно статье 130 Конституции исламской
республики афганистан, судьи могут пользоваться
принципами ханафитского мазхаба, если для дела
нет решения в рамках Конституции и других законов,
но при этом суды должны соблюдать ограничения,
наложенные Конституцией [-andana Knust 2assekh
Afshar, 2006. С. 191
601]. в отношении прав женщин
судьи часто руководствовались принципами шариа
та, однако принятый в 2009 году Закон о ликвидации
насилия в отношении женщин резко ограничил эту
возможность.
подобное положение шариата в рамках нацио
нального законодательства афганистана приводило
к многочисленным конфликтным и спорным случа
ям, когда две альтернативные системы рассматрива
ли один вопрос по
разному. К примеру, в деле абдул
ЦерКов
религиЯ
вера
рахмана, обвиняемого в вероотступничестве, судья,
руководствуясь шариатом, приговорил его к смерт
ной казни, однако, благодаря вмешательству пре
зидента исламской республики афганистан Хамида
Карзая, он был освобожден и вскоре покинул страну.
налицо острое противоречие шариата и международ
ного права в отношении защиты прав человека. по
следняя система категорически утверждает право на
жизнь и на свободу вероисповедания. аналогичное
противоречие наблюдается и в случаях, касающихся
«убийств чести», обвинений в «моральных престу
плениях» (под чем понимается супружеская невер
ность), случаях принудительных браков.
однако далеко не всегда шариат и международное
право находятся в остром противоречии. в целом
ряде случаев, и это наблюдается в афганистане, ша
риат может выступать дополнительным механизмом
защиты прав человека.
грубые нарушения прав женщин (такие, как
«убийства чести», насильственный брак, изоляция,
отказ в праве на образование и медицинскую по
мощь, а также полная зависимость замужней женщи
ны от мужа), наблюдаемые в афганистане, коренятся
в традиционном правосознании, опирающемся как
на племенное право, так и на шариат. опросы, про
водимые миссией оон по содействию афганистану,
показывают, что многие афганцы считают, что Ко
ран предписывает подчинение женщин мужчинам
и ограничивает права женщин [(armful 4raditional
0ractices... 2010. С. 1]. Как результат, по данным Жен
ского фонда организации объединённых наций
(5.)F%-), собранным в 2008 году, 70–80% браков в
афганистане являются принудительными, 17% бра
ков совершается до наступления минимально разре
шенного возраста.
между тем, многие правоведы и улемы счита
ют, что распространенные в афганистане традиции,
ущемляющие права женщин, противоречат шари
ату. Коран предписывает, чтобы брак совершался
по взаимному согласию мужчины и женщины. в
случае принудительного брака он считается недей
ствительным. миссия оон по содействию афганис
тану и независимая комиссия по правам человека
афганистана проводила ряд встреч и обсуждений с
представителями улемов и исламских правоведов, и
в доклад о соблюдении прав женщин были включены
положения не только Закона о ликвидации насилия в
отношении женщин, но и положения Корана и Сунны.
поскольку в судебной системе афганистана по
нему велико влияние консервативно настроенных
улемов, обсуждение с ними вопроса прав женщин в
рамках шариата, по мнению правозащитников, мо
жет послужить значительным прогрессом в этой об
ласти. по крайней мере, правозащитники рассчиты
вают на резкое сокращение обвинений в «моральных
преступлениях» тех женщин, которые вынуждены
были покинуть свой дом из
за насилия и унижений.
по этой причине проблема влияния шариата на
формирование семейного права и ту часть прав чело
века, которая касается семейных отношений и прав
женщин, представляется весьма сложной. Шариат
нельзя рассматривать как однозначно негативный
или позитивный фактор в вопросе прав человека
в исламских странах. практика ограничений прав
женщин, по мнению миссии оон по содействию аф
ганистану, является преимущественно или исключи
тельно следствием культурной интерпретации рели
гиозных установлений. Шариат в этом случае может
выступать как фактор исправления традиционного
правосознания и подготавливать почву для укрепле
ния соблюдения прав человека в афганистане. Тем
более что с принятием новых законов сфера приме
нения ханафитского мазхаба в судах, в соответствии
со статьей 130 Конституции исламской республики
афганистан, постепенно сокращается и шариат ста
новится больше не юридическим, а религиозно
куль
турным фактором влияния на общественное право
из вышесказанного следует основной вывод, что
при рассмотрении ситуации с правами человека в
мусульманских странах, в том числе и в афганиста
не, следует учитывать сложный и многофакторный
характер взаимоотношений и противоречий меж
ду шариатом и международным правом в области
защиты прав человека, а также фактор наличия
традиционного правосознания. однако нельзя по
лагать, что везде и всегда шариат оказывает только
негативное влияние. в ряде конкретных случаев он
может оказывать позитивное воздействие, кроме
того, возможно сотрудничество между правозащит
никами и улемами.
анализируя наблюдаемые тенденции в мусуль
манских странах, можно подметить тенденцию силь
ного ограничения сферы применения шариата в на
циональном законодательстве, даже в тех случаях,
когда он объявляется источником права. в
афганис
тане шариат, хотя и допущен в некоторых случаях в
судебную систему, тем не менее, сильно ограничен
и этих ограничений становится все больше. веро
ятнее всего, в обозримом будущем он утратит свои
юридические функции и станет только религиозно
культурным фактором, влияющим на общественное
правосознание, на толкование и применение законов
и на положение в сфере прав человека.
литература
абдуллахи ахмед
. на пути к исламской реформации
(гражданские свободы
, права человека и международное
право). м.: музей и общественный центр им. андрея Сахаро
ва, 1999.
Баишев Ж
общие принципы исламского права, теория доказа
тельств и система наказания. алматы: Жетi Жаргы
, 1996.
мухаммад Садик
мухаммад Йусуф
. права человека в исламе. м.;
Спб.: Диля, 2008.
(armful 4raditional
0ractices and )mplementation of the ,aw on
%limination of 6iolence against 7omen in Afghanistan. Kabul
Geneva: 5.A-A, /(C(2, December 2010.
-andana Knust
2assekh Afshar
4he Case of an Afghan Apostate
4he
Шариат и права человека в
афганистане
2ight to a Fair 4rial Between )slamic ,aw and (uman 2ights in the
Afghan Constitution. // -ax 0lanck 9earbook of 5nited .ations
,aw.
6olume 10.
Amsterdam: Koninklijke Brill ..6., 2006.
3alem Azzam
5niversal )slamic declaration of human rights. // 4he
)nternational Journal of (uman 2ights. 6olume 2, )ssue 3. 1998.
3uleiman bin
Abdul 2ahman Al-(ageel
(uman 2ights in )slam and
4heit Applications in the Kingdom of 3audi Arabia.
2iyadh,
3ultan (ussein
4abandeh
A muslim commentary on the universal
declaration of human rights.
Gunabad )ran, 1970.
(A2)A ,A7 A.D (5-A. 2)
(43 ).
AFG
(A.)34A.
amsor,
General of the police, (ead of the 10th 0olice district of Kabul of the -inistry of )nterior Affairs of the
)slamic 2epublic of Afghanistan (Afghanistan, Kabul, district 3hakhrinao, street 2. (ouse 19). %
mail: [email protected]
Contradictions between 3haria law and international human rights law is one of the most acute problems of the human rights
protection in )slamic countries. Although 3haria law implementation is strictly limited by the national law, this law system seriously influ
ences the society. )n some cases 3haria law enforcement can play a positive role in human rights strengthening.
Keywords:
Afghanistan, 3haria law, international law, human rights, legislation.
eferences
Abdullakhi Akhmed
.aim. .a puti k islamskoi reformatsii
(grazhdanskie svobody, prava cheloveka i mezhdunarodnoe
pravo). [/n the way toward )slamic reformation (civil liberties,
human rights and international law)]
-.: -uzei i obshchestven
nyi tsentr im. Andreia 3akharova, 1999.
Baishev :h.
/bshchie printsipy islamskogo prava, teoriia
dokazatel’stv i sistema nakazaniia. [General principles of the
)slamic law, evidence theory and penal system.]
Almaty: :heti
:hargy, 1996.
-ukhammad 3adik
-ukhammad )usuf. 0rava cheloveka v )slame.
[(uman rights in )slam]
-.; 3pb.: Dilia, 2008.
(armful 4raditional
0ractices and )mplementation of the ,aw on
%limination of 6iolence against 7omen in Afghanistan.
Kabul
Geneva: 5.A-A, /(C(2, December 2010.
-andana Knust
2assekh Afshar. 4he Case of an Afghan Apostate
4he 2ight to a Fair 4rial Between )slamic ,aw and (uman 2ights
in the Afghan Constitution. // -ax 0lanck 9earbook of 5nited
.ations ,aw. 6olume 10.
Amsterdam: Koninklijke Brill ..6.,
3alem Azzam.
5niversal )slamic declaration of human rights. // 4he
)nternational Journal of (uman 2ights. 6olume 2, )ssue 3. 1998.
3uleiman bin
Abdul 2ahman Al
(ageel. (uman 2ights in )slam and
4heit Applications in the Kingdom of 3audi Arabia.
2iyadh,
3ultan (ussein
4abandeh. A muslim commentary on the universal
declaration of human rights.
Gunabad )ran, 1970.
ЧиТаТь
лиаде М.
ловарь религий, обрядов и верований.
М.: Академический Проект, 2014. 382 с.
Главной темой исследований крупнейшего культуролога, религиоведа и антрополога ХХ столетия Мирчи
Элиаде была религия и религиозность (естественно присущая человеку), ее исторические и антропологи
ческие типы.
е ограничивая круг своих интересов понятием «история религии», Элиаде подчеркивал, что
религия «не обязательно предполагает веру в Бога, богов или духов, но означает опыт священного и, следова
тельно, связана с идеями существования, значения и истины... Даже можно утверждать, что и у тех наших сов
ременников, которые объявляют себя неверующими, религия и мифология «скрыты» в глубине подсознания,
возможность вновь приобщиться к религиозному опыту жизни еще жива в недрах их «Я». Этим завершаются
размышления историков религий и открывается проблематика философов, психологов, а также теологов».
сле создания 16-томной «Энциклопедии религий» и базового трехтомного труда «
стория религиозных идей и
верований» Мирча Элиаде задумал создать небольшой словарь, в котором были собраны воедино основные
положения этих трудов. Завершил работу над словарем после смерти Элиаде его ученик
улиано.
елигиоведение.
чебник для бакалавров.
од редакцией
. Яблокова.
М.: Юрайт, 2014. 479 с.
В учебнике выявлены предмет, методы и структура религиоведения.
аскрыто содержание его основ
ных разделов: философии религии, социологии религии, психологии религии, феноменологии религии,
истории религии.
пециальная глава посвящена рассмотрению истории религиоведения.
нализ рели
гии дается в сравнительном ключе, представлены различные теории данного явления.
стория религии
излагается с учетом принятой типологии религий, показываются особенности их вероучений, культа,
организаций.
Б
Юридическая природа
суверенитета непризнанных
и частично признанных государств
на примере республики абхазия
Соотношение принципов территориальной це
лостности и права наций на самоопределение – не
простой вопрос международного права, время от вре
мени возникающий не только в теоретических иссле
дованиях, но и в практической плоскости. при этом
установлено положение, согласно которому принцип
самоопределения наций не является императивным,
и потому при его применении следует учитывать
неизменность принципа территориальной целост
ности. Содержательная сторона обоих принципов
представляет собой единую целостность и поэтому
должна рассматриваться в совокупности. Деклара
ция о принципах международного права отмечает
существенное значение этого двойственного аспекта
применительно к необходимости совершенствова
ния дружественных отношений и сотрудничества
между государствами.
в практической деятельности оон принцип само
определения наций сформировался и первоначально
понимался в качестве права колониальных народов
на независимость от метрополий, что было закре
плено Декларацией о предоставлении независимо
сти колониальным странам и народам от 1960 года.
правом на самоопределение обладают также народ
ности, находящиеся в положении оккупированных
или под гнетом расистских режимов. в Декларации
тысячелетия отражается право на самоопределение
народов, остающихся под колониальным господст
вом и оккупацией.
говоря о непризнанных государствах, следует
иметь в виду условность этого традиционного терми
на. непризнанным может называться образование,
имеющее внешние формы государственности, однако
полностью или частично лишенное международно
правового признания. по мнению п. Закареишвили,
непризнанными государствами являются полити
ко
территориальные образования, в большинстве
случаев обладающие ключевыми атрибутами госу
дарственности [паата Закареишвили, 2013. С. 80–87].
Это – наличие населения, контроль над своей терри
торией, автономная система права и государствен
ного управления. однако эти образования не имеют
дипломатического признания со стороны государств
– членов оон. их территории понимаются государ
ствами – членами оон как находящиеся под сувере
нитетом какого
либо государства или нескольких
государств – членов оон [Шкретов, 2013. С.
отсутствие признания этих образований рассма
тривается порой не только в дипломатическом смы
сле. Так, известен прецедент, когда судебный ор
ган при принятии решения исходил из положения,
согласно которому, если государство не признано,
то оно и не существует. в русле этой логики было
принято соответствующее решение по иску между
сторонами по хозяйственным вопросам. в то же вре
мя бывают и противоположные случаи, когда в отно
шении непризнанного государства признаются его
атрибуты, в том числе паспорта, а также правосубъ
ектность зарегистрированных в этом образовании
юридических лиц.
непризнанные государства представляют собой
относительно новый феномен, изучение которого
осложняют политизация темы, плохая проработка в
силу новизны феномена и отсутствие единой приня
той концепции понятийно
категориального аппара
та. отсутствие типологии непризнанных государств,
по мнению м.а. махалкиной, еще в большей степени
затрудняет их изучение [махалкина м.а. взаимоот
ношения россии с абхазией и Южной осетией, 2014.
С. 88–91].
наиболее актуально в политической науке стоит
проблема отсутствия системы понятий при интер
претации типов непризнанных государств. в связи
с этим также возникает необходимость разработ
ки критериев отнесения к определенному типу, что
упростит дальнейшую классификацию.
Б
аспирант кафедры конституционного и муниципального права московского государственного юридического
университета имени о.е. Кутафина (121993, москва, Садовая
Кудринская ул., 9). %
mail: anri
аннотация:
в статье определен статус частично признанного государства, формы его международного взаимодействия и пер
спективы сотрудничества с ведущими мировыми державами. автор исследует возможность осуществления правовых действий
со стороны частично признанных государств.
лючевые слова:
абхазия, суверенитет, независимость, признание государства, право.
ЗаруБеЖн
Юридическая природа суверенитета непризнанных и частично признанных государств на примере республики абхазия
всплеск появления непризнанных государств
произошел после распада СССр и Югославии в 1990
х
годах. До Косовского прецедента такие государства
не признавались, если государство, от которого оно
откололось, отказывало ему в признании. отсут
ствие четкого политического статуса привело к
проблеме при интерпретации содержания понятий
этих государственных образований в политической
науке [
Смыр, гезердава,
2013. С. 71–74].
признанные государства признаны
не мировым сообществом в целом, а отдельными
странами – членами оон, или хотя бы одной из
этих стран. по способам возникновения их условно
можно разделить на образовавшиеся в результа
те революций или войн; послевоенного разделе
ния; получения независимости от метрополий и
самопровозглашения, последнее относится ко всем
постсоциалистическим частично
признанным госу
дарствам. по контролю над своей территорией они
делятся на «непризнанные государства с полным
контролем своей территории», «с частичным контр
олем своей территории», «не контролирующие тер
риторию» и «непризнанные государства под протек
торатом международного сообщества» [наурузов,
2013. С.
16–18].
однако понятие «непризнанное государство»
достаточно условно. Так исследователи могут на
зывать и частично признанные, и частично неприз
нанные государства. «непризнанное государство»
промежуточная категория для определения некото
рого временного отрезка существования террито
рий, которые впоследствии были разгромлены или
добились независимости. однако уже долгое время
продолжают существовать полностью непризнан
ные и частично признанные государства [аванесян,
2013. С. 216–218].
нельзя сказать, что все непризнанные государ
ственные образования стремятся получить неза
висимость и международное признание [Камкия,
2014. С.
197–201]. Для некоторых это промежуточ
ная цель, после чего они собираются предпринять
меры для объединения с другими государствами
(нагорный Карабах, приднестровье). имеют ме
сто ситуации, при которых часть государственно
го образования существует в качестве автономии
внутри единого государства, рассматривая свой
статус в качестве переходного периода до заклю
чения соглашения с центральным правительством.
непризнанные государственные образования ха
рактеризуются довольно сложным составом. Даже
в ситуации бесконфликтного решения о провозгла
шении нового государства между таковым и реаль
ной его состоятельностью имеется значительная
приведенная классификация представляет собой
по существу статус того или иного государственного
образования, находящегося на определенном пере
ходном этапе. Следует заметить, что в большинстве
случаев признанные в настоящее время государства
прошли в свое время этап непризнания со стороны
других государств [платонова, 2013. С. 117–126].
То есть непризнанные государства представляют
собой переходную стадию формирования истинной
государственности, возникающей нередко вслед
ствие распада государств или кардинальной ломки
политического режима.
исходным периодом для возникновения новых
непризнанных государственных образований явля
ется момент формального и фактического необра
тимого противоречия, подобного ситуации начала
х годов – распада СССр, Югославии, Чехослова
кии. время от времени история преподносит госу
дарствам испытание в виде совокупности чрезвы
чайных ситуаций. в этот период ранее установлен
ный формальный порядок уже не рассматривается
в качестве необходимого и само собой разумеюще
гося, его продление требует наличия сильной поли
тической воли. при отсутствии таковой верх берет
воля другого политического субъекта. именно та
кая логика является в большей степени правильной
для уяснения политической и правовой природы об
разования новых непризнанных государств [леков,
2013. С. 103–112].
Таким образом, мы видим, что непризнанные
и частично признанные государственные образо
вания являются одним из существенных элемен
тов современной международной правовой дей
ствительности. в системе международного права
пока еще множество юридических неопределенно
стей в отношении статуса того или иного региона,
претендующего на суверенитет или фактически
добившегося такового [махалкина, принцип само
определения, 2014. С.
93–103.]. политическая подо
плека, зачастую лежащая в основе признания или
игнорирования новых государственных образова
ний «большими игроками» на мировой арене, порой
входит в противоречие с установленными между
народно
правовыми положениями [о’Бойхин, 2014.
С.
абхазия провозгласила независимость после вой
ны с грузией 1992—1993 годов. её Конституция, в
которой республика объявлялась суверенным госу
дарством и субъектом международного права, была
принята верховным Советом республики абхазия 26
ноября 1994 года.
после образования в 1997 году Союза россии и
Белоруссии руководство абхазии объявило о жела
нии войти в его состав. С октября 2001 года абхазия
добивается вхождения в Снг.
независимость абхазии не была признана ни
руководством грузии, которое считает абхазию ча
стью грузинской территории, ни другими государ
ствами – членами оон.
в начале 2006 года, в знак отхода от ранее про
возглашавшегося россией принципа безусловного
признания территориальной целостности «малых
метрополий», российский президент владимир пу
тин публично поставил перед министром иностран
ЗаруБеЖн
ных дел Сергеем лавровым задачу добиться того,
чтобы решение, которое международное сообщест
во в 2006 году планировало принять в отношении
статуса края Косово, было признано «универсаль
ным». Это означало, что если Косово получит не
зависимость, то на самостоятельность, по мысли
российского президента, могли бы претендовать
и непризнанные государственные образования на
постсоветском пространстве.
в середине 2006 года президент российской Фе
дерации владимир путин объявил, что судьба не
признанных государств должна определяться волей
их населения на основе права на самоопределение.
21 августа 2008 года Совет Федерации россии
принял обращение к президенту Дмитрию медве
деву о признании независимости Южной осетии и
абхазии. За обращение проголосовали 130 членов
Совета Федерации при отсутствии воздержавшихся
и голосовавших против. в тот же день государст
венная Дума 447 голосами (против – 0, воздержа
лись – 0, не голосовали – 3) приняла аналогичное
обращение к президенту россии. Дума направила
обращение парламентам государств – членов оон
и международным парламентским организациям,
в котором призвала их поддержать признание не
зависимости абхазии и Южной осетии в качестве
самостоятельных, суверенных и независимых госу
26 августа 2008 года последовало международ
правовое признание россией независимости аб
хазии и Южной осетии. Это решение в своём об
ращении огласил президент Дмитрий медведев:
«учитывая свободное волеизъявление осетинского
и абхазского народов, руководствуясь положениями
устава оон, декларацией 1970 года о принципах
международного права, касающихся дружественных
отношений между государствами, Хельсинкским
Заключительным актом СБСе 1971 года, другими
основополагающими международными документа
ми, я подписал указы о признании российской Феде
рацией независимости Южной осетии и независи
мости абхазии»
 1
участие абхазии в мировом политическом про
цессе ограничивается тем, что субъектом таковой ее
не могут признать значительное число стран.
между российской Федерацией и республикой
абхазия подписаны договор о дружбе, сотрудниче
стве и взаимной помощи от 17 сентября 2008 года и
договор о союзничестве и стратегическом партнер
стве от 24
ноября 2014 года, который вступил в силу
1 марта 2011 года. готовится к подписанию еще ряд
договоров и соглашений.
меморандум «о механизме реализации скоор
динированной внешней политики» подписали в
москве глава миД российской Федерации Сергей
лавров и его абхазский коллега вячеслав Чирикба.
«россия будет оказывать всяческую помощь для
«российская газета». 2008. 26 августа.
упрочнения внешнеполитических позиций абха
зии», – заявил лавров
 2
евросоюз заявляет, что договор о союзничестве
между абхазией и россией противоречит позиции
Брюсселя о территориальной целостности грузии.
«принципиально этот договор не изменит ничего
в подходах европейского союза, которые состоят в
том, что территориальная целостность грузии так
же неприкосновенна, как и была всегда», – заявил
руководитель миссии наблюдателей европейского
союза в грузии Тойво Клаар
 3
в качестве итогов исследования можно опреде
лить абхазию как государство частично признан
ного характера. об этом говорит ее развитое зако
нодательство, имеющее значительное различие с
правовой системой страны, в составе которой она
формально находится. Кроме того, участие респу
блики абхазия в переговорном и договорном про
цессе с российской Федерацией характеризует ее
как субъект международной политики. вместе с тем,
перспективы полноценного признания со сторо
ны мирового сообщества представляются довольно
долгосрочными. Дальнейшее развитие вопроса о
суверенитете абхазии – вопрос «большой» полити
ки. и значительную роль здесь играет российская
Федерация как гарант жизнеспособности абхазского
государства.
литература
аванесян а.а
. влияние косовского прецедента на судьбу абха
зии и Южной осетии // Теория и практика общественного
развития. 2013. № 9.
Заявление президента российской Федерации Дмитрия мед
ведева. опубликовано на сайте «российской газеты» от 26
августа 2008 года. http://www.rg.ru/2008/08/26/medvedev
Камкия Б.а
. о проблеме конституционно
правовой реформы в
республике абхазия: сравнительно
правовой аспект //
вестник российского университета дружбы народов. Серия:
Юридические науки. 2014. № 2.
леков р.в
. абхазия и Южная осетия: проблемы становления
государственности // международная жизнь. 2013. № 10.
махалкина м.а
. взаимоотношения россии с абхазией и Южной
осетией в контексте проблемы миграции (на примере Крас
нодарского края) // известия волгоградского государст
венного технического университета. 2014. Т. 18. № 16 (143).
махалкина м.а
. принцип самоопределения и позиция россии
(1991–2008 гг.) // голос минувшего. Кубанский историче
ский журнал. 2014. № 1
наурузов р.а
. Сравнительно
правовой анализ конституций
выступление и ответы на вопросы Сми министра ино
странных дел россии С.в.
лаврова на совместной пресс
кон
ференции по итогам переговоров с министром иностран
ных дел республики абхазия в.а.Чирикбой, москва, 11
марта 2011 года // электронный ресурс. официальный сайт
миД рФ http://www.mid.ru/BD/-0/Brp_4.nsf/arh/F11FD8D
Бзыбь. 2014. №
2 от 29 ноября. С.
Юридическая природа суверенитета непризнанных и частично признанных государств на примере республики абхазия
республик Южная осетия и абхазия // Законность и право
порядок в современном обществе. 2013. № 16.
о’Бойхин Д
. выборы в де
факто государствах: абхазия, нагор
ный Карабах и приднестровье в 2011–2012 гг. // политиче
ская наука. 2014. № 3.
паата Закареишвили: «правительство грузии исключает даже
мысль о вооруженном решении конфликтов с абхазией и
Южной осетией» // Экономические стратегии. 2013. Т. 11.
№ 3 (111).
платонова м.а
. президентские и парламентские выборы в
республике абхазия после признания независимости //
полития: анализ. Хроника. прогноз (Журнал политической
философии и социологии политики). 2013. № 1 (68).
Смыр С.м., гезердава С.и.
проблемы определения местного
самоуправления: замечания к действующему законодатель
ству республики абхазия // Конституционное и муници
пальное право. 2013. № 8.
Шкретов Ю.в
. роль национально
этнического фактора в поли
тике непризнания государств // евразийский союз: вопро
сы международных отношений. 2013. № 1 (2).
A, .A452% /
3/6%2%)
.49 /
./.-2%C/
.):%D A.D
A24)A,,9 2%C/
.):%D 34A4%3 /.
4(% %8A-
,% /
4(%
5B,)C /
A243)43
0ost
graduate student
of the Chair
of the constitutional and municipal law of the Kutafin -oscow 3tate ,aw 5niversity
(121993 -oscow, 3adovaya
Kudrinskaya st., 9). %
mail: anri
4he status of the partially recognized state is defined in the article, forms of its international cooperation and prospects of
cooperation with the leading world states are described. 4he possibility of legal actions taken by the partially recognized states is studied
by the author.
Keywords:
Abkhazia, sovereignty, independence, recognition of the state, law
eferences
Avanesjan A.A. 6lijanie kosovskogo precedenta na sud’bu Abhazii i
Juzhnoj /setii // 4eorija i praktika obshhestvennogo razvitija.
[)nfluence of the Kosovo case on the destiny of Abkhazia and
3outh /ssetia // 4heory and practice of the social development.]
2013. № 9.
:ajavlenie 0rezidenta 2ossijskoj Federacii Dmitrija -edvedeva.
/publikovano na sajte «2ossijskoj gazety» ot 26 avgusta 2008
goda. [3tatement of 0resident of the 2ussian Federation Dmitry
-edvedev. 0ublished on the website of “2ossiyskaya Gazeta” on
August 26, 2008.] 2ezhim dostupa: http://www.rg.
ru/2008/08/26/medvedev
Kamkija B.A. / probleme konstitucionno
pravovoj reformy v
respublike Abhazija: sravnitel’no
pravovoj aspekt // 6estnik
2ossijskogo universiteta druzhby narodov. 3erija: Juridicheskie
nauki. [About the problem of the constitutional
legal reform in
the 2epublic of Abkhazia: comparative
legal aspect // 0F52 Bul
letin. 3eries: ,aw] 2014. № 2.
,ekov 2.6. Abhazija i Juzhnaja /setija: problemy stanovlenija gosu
darstvennosti // -ezhdunarodnaja zhizn’. [Abkhazia and 3outh
/ssetia: statehood establishing issue // )nternational ,ife] 2013.
№ 10.
-ahalkina -.A. 6zaimootnoshenija 2ossii s Abhaziej i Juzhnoj /se
tiej v kontekste problemy migracii (na primere Krasnodarskogo
kraja) // )zvestija 6olgogradskogo gosudarstvennogo tehnich
eskogo universiteta. 2014. 4. 18. № 16 (143). [2elations of 2ussia
with Abkhazia and 3outh /ssetia in the framework of migration
issue (on the example of the Krasnodar Krai) // )zvestija of the
6olgograd 3tate 4echnical 5niversity. 2014. 6ol.2. №16 (143)]
-ahalkina -.A. 0rincip samoopredelenija i pozicija 2ossii (1991
2008 gg.) // Golos minuvshego. Kubanskij istoricheskij zhurnal.
[3elf determination principle and attitude of 2ussia (1991
// “Golos minuvshego”. Kuban historic journal.] 2014. № 1
.auruzov 2.A. 3ravnitel’no
pravovoj analiz konstitucij respublik
Juzhnaja /setija i Abhazija // :akonnost’ i pravoporjadok v
sovremennom obshhestve. [,egal
comparative analysis of the
constitutions of the 2epublic of 3outh /ssetia and Abkhazia //
,aw and order in the modern society.] 2013. № 16.
/’Bojhin D. 6ybory v de
fakto gosudarstvah: Abhazija, .agornyj
Karabah i 0ridnestrov’e v 2011
2012 gg. // 0oliticheskaja nauka.
[%lections in the de
facto states: Abkhazia, .agorny Karabakh
and 4rans
Dniester in 2011
2012 // “0oliticheskaja nauka”]
2014. № 3.
0aata :akareishvili: «0ravitel’stvo Gruzii iskljuchaet dazhe mysl’ o
vooruzhennom reshenii konfliktov s Abhaziej i Juzhnoj /setiej»
// Jekonomicheskie strategii. 2013. 4. 11. № 3 (111). [“0aata
:akareishvili: the government of Georgia excludes even a thought
about the armed solution of the conflicts with Abkhazia and
3outh /ssetia” // %conomic 3trategies. 2013. 6ol. 11. № 3 (111)]
0latonova -.A. 0rezidentskie i parlamentskie vybory v respublike
Abhazii posle priznanija nezavisimosti // 0olitija: Analiz. (roni
ka. 0rognoz (:hurnal politicheskoj filosofii i sociologii politiki).
[0residential and parliamentary elections in the 2epublic of
Abkhazia after recognition of the independence // 4he Journal of
0olitical 4heory, 0olitical 0hilosophy and 3ociology of 0olitics
“0oliteia”] 2013. № 1 (68).
3myr 3.-., Gezerdava 3.). 0roblemy opredelenija mestnogo samou
pravlenija: zamechanija k dejstvujushhemu zakonodatel’stvu
respubliki Abhazija // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo.
[Determination problems of the local government: comments to
the current laws of the 2epublic of Abkhazia // Constitutional
and -unicipal ,aw] 2013. № 8.
3hkretov Ju.6. 2ol’ nacional’no
jetnicheskogo faktora v politike
nepriznanija gosudarstv // %vrazijskij 3ojuz: voprosy
mezhdunarodnyh otnoshenij. [4he role of the national
factor in the non
recognition policy of the states // “%vrazijskij
3ojuz: voprosy mezhdunarodnyh otnoshenij” ] 2013. № 1 (2).
ва
кандидат экономических наук, адвокат (119002, москва, Сивцев вражек, д. 43). %
mail: [email protected]
аннотация:
автор рассматривает особенности правового регулирования ответственности за нарушения налогового законодатель
ства в Федеративной республике германия. особое внимание уделяется вопросам разграничения налоговых преступлений и право
нарушений. указано на «двойственную» модель разграничения: количественную, в которой критерием разграничения выступает
степень общественной опасности противоправных деяний, и качественную, исходящую из различия объектов посягательства.
лючевые слова:
налоговый кодекс Фрг, налоговая ответственность, административная ответственность, уголовная ответст
венность, разграничение преступлений и правонарушений.
ва
правовое регулирование
ответственности за нарушения
налогового законодательства в Фр
изучение опыта регулирования юридической
ответственности за налоговые правонарушения в
странах с похожей правовой системой, в частности, в
Федеративной республике германия, может быть по
лезным для понимания особенностей отечественной
системы законодательства в этой сфере.
в Фрг, как и в россии, проводилось множество
дискуссий по вопросам разграничения преступлений
и правонарушений. Так, например, в работах а.
мера в качестве формулы соотношения уголовного
преступления и административного правонаруше
ния предлагается рассматривать наличие основной
формы (преступления), дополнительной формы (ад
министративного правонарушения) и смешанной
формы [7immer, 1917]. его теория основана на эти
ческой ценности и нашла отражение в современном
уголовном и административном праве германии. по
мнению автора, моральная и этическая индиффе
рентность признается характерной чертой админис
тративного правонарушения.
однако иногда невозможно провести оценку об
стоятельств только на основании морально
этиче
ского критерия. мораль, нравственность и этика
выглядят скорее философскими понятиями, нежели
юридическими. Данный признак необходимо рассма
тривать как одно из свойств административного пра
вонарушения.
Федеральный конституционный суд Фрг в су
дебных разбирательствах оценивает не только мо
рально
этическую сторону правонарушения, но и
материальные компоненты, в частности, негативные
последствия правонарушения, санкции, подведом
ственность рассмотрения дел, особенность составов
административных правонарушений.
основываясь на судебной практике, немецкие уче
ные предложили «двойственную» модель разграни
чения: количественную, в которой критерием разгра
ничения выступает степень общественной опасности
противоправных деяний, и качественную, исходя
щую из различия объектов посягательства.
в Законе «об административных правонарушени
ях» 1987 года
 1
констатируется, что административ
ный проступок подлежит наказанию исключительно
в виде административного штрафа. То есть основным
критерием разграничения преступления и админис
тративного правонарушения является санкция.
Конституционный суд Фрг также отмечал необ
ходимость точного установления границы между
преступлением и проступком. он постановил, что
декриминализация преступлений не исчерпывается
ни их переименованием, ни изменением негативных
финансовых последствий за их совершение (админи
стративного штрафа и штрафа по уголовному зако
нодательству), и указал на различие применяемых
санкций. Штраф по уголовному законодательству
представляет собой меру наказания за действитель
но опасное деяние, который налагается исключи
тельно в судебном порядке. в свою очередь, админи
стративному штрафу не свойственна вся жесткость
государственного наказания, прежде всего это обя
зательство правонарушителя компенсировать в фи
нансовом выражении свое незначительно противо
правное поведение. при этом право наложения адми
нистративного штрафа вполне может быть отдано в
юрисдикцию административных органов.
важнейшим законодательным актом, определя
ющим ответственность за налоговые преступления
и проступки, является налоговый кодекс германии,
обнародованный 1 октября 2002 года (Fiscal Code of
Germany)
 2
. Стоит отметить, что уголовный кодекс
Фрг (German Criminal Code)
 3
практически не содер
Act on 2egulatory /ffences in the version published on 19 February
1987, с последними изменениями от 7 августа 2013 года // Fed
eral ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 602.
Fiscal Code of Germany in the version promulgated on 1 /ctober
2002 // Federal ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 3866; 2003.
Criminal Code in the version promulgated on 13 .ovember 1998, last
amended by Article 3 of the ,aw of 2 /ctober 2009, Federal ,aw
Gazette ) p. 3214// Federal ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 3322.
ЗаруБеЖн
правовое регулирование ответственности за нарушения налогового законодательства в Фрг
жит норм об ответственности за налоговые пре
ступления, за исключением норм, устанавливающих
наказание за подделку знаков уплаты пошлины и
разглашение налоговой тайны. проблему возможной
конкуренции уголовно
правовых норм налогового
кодекса и уК Фрг законодатель разрешает в абзаце
2 §
369 налогового кодекса, исходя из принципа «lex
specialis derogat lex generalis», т. е. преимущественное
применение имеет специальная норма налогового
кодекса.
Чтобы проанализировать особенности разграни
чения преступлений и правонарушений налогового
законодательства германии, необходимо раскрыть
понятие и признаки преступления, действующие в
стране. уголовный кодекс Фрг от 13 ноября 1998 года
содержит формальное определение преступления
 4
соответствии с § 11 уК Фрг, противоправным пони
мается «…деяние, которое образует состав преступ
ления, предусмотренный уголовным законом» [уго
ловный кодекс, 2001]. противоправность понимается
как противоречие деяния правопорядку в целом,
то есть деяние должно содержать установленный
законом состав преступного деяния или нарушения
общественного порядка [ермолова н.е., Серебренни
кова а.в., 2008.].
принцип законности раскрывается в признаках
противоправного деяния. § 1 уК Фрг закрепляет:
«нет наказания без закона», воспроизводя тем самым
норму основного закона Фрг (ст. 103 (2)). при этом
§ 11 уК Фрг предусматривает возможность установ
ления уголовной ответственности не только самим
уК, но и федеральными законами («3trafrechtliche
.ebengesetze»), образующими вместе с уК единое
уголовное законодательство Фрг.
признак виновности раскрывается в § 17 уК. Так,
деяние, содержащее все признаки состава преступ
ления, не является противоправным, в случае если у
лица отсутствует понимание того, что оно действует
противоправно, и если при этом оно не могло избе
жать этой ошибки. ответственность в данном случае,
как правило, исключается. если же лицо заблужда
ется в фактических обстоятельствах дела, т. е. его
заблуждение относится к определенным признакам
конкретного состава преступления, то считается, что
такая ошибка исключает совершение умышленного
деяния, т. е. лицо может быть наказано только за
совершение деяния по неосторожности (абз. 1 § 16
уК Фрг).
Что касается налоговых преступлений, то мини
мальный размер санкции за уклонение от уплаты
налога составляет лишение свободы на срок шесть
месяцев. в таком случае деяния подпадают под опре
деление уголовного проступка (абз. 2 § 12 уК Фрг).
признак наказуемости лежит в основе разграни
чения уголовно
наказуемых деяний на преступления
Criminal Code in the version promulgated on 13 .ovember 1998,
Federal ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 3322, last amended by
Article 3 of the ,aw of 2 /ctober 2009, Federal ,aw Gazette ) p. 3214.
(«6erbrechen») и проступки («6ergehen»). в статье
§ 12 уК Фрг выделяются категории преступлений.
Тяжкими преступлениями являются противоправ
ные действия, наказуемые минимальной мерой на
казания в виде лишения свободы на один год и более.
Другая категория «мисдиминор» – наименее опасные
преступления, граничащие с административными
правонарушениями. под нее подпадают противо
правные действия, наказуемые минимальным сро
ком лишения свободы или штрафом. если же за
деяние предусмотрено наказание в виде денежного
штрафа иного рода («Geldbusse»), то оно является
административным проступком – нарушением обще
ственного порядка. Такое деяние не влечет за собой
уголовно
правовых последствий.
Таким образом, уК Фрг относит к признакам пре
ступления противоправность, виновность, наказу
емость. отсутствие в уголовном законодательстве
германии категории «общественная опасность дея
ния» исследователи объясняют тем, что в этом госу
дарстве основной акцент ставится на общественной
опасности деятеля [малиновский а.а., 2002].
рассмотрев особенности разграничения престу
плений, обратимся к налоговому кодексу германии.
налоговыми преступлениями, в соответствии с
данным документом, являются следующие:
действия, которые преследуются налоговым зако
нодательством;
нелегальный импорт, экспорт или транзит товаров;
подделка печатей или подготовительные дейст
вия, которые связаны с налоговой документацией;
оказание помощи и склонение лица к совершению
преступления, отмеченного в вышеперечислен
ных пунктах.
Большое внимание в налоговом кодексе герма
нии уделено такому преступлению, как уклонение
от уплаты налогов. Согласно статье 370 налогового
кодекса германии, нарушитель подвергается
нию – заключению до пяти лет лишения свободы или
денежному штрафу в том случае, если:
предоставляет налоговым органам неверную или
неполную информацию, касающуюся вопросов,
имеющих существенное значение для налого-
обложения;
умышленно не предоставляет налоговым органам
фактов, имеющих существенное значение для на
логообложения;
не применяет знаков уплаты пошлины или нало
говых штампов.
Это объясняется тем, что данные преступления
приводят к существенному занижению размера на
логовых платежей или появлению неоправданных
налоговых преимуществ (льгот) у субъекта предпри
нимательской деятельности или другого лица.
в особо тяжких случаях применяется заключение
под стражу от шести месяцев до десяти лет лишения
свободы. Согласно налоговому кодексу германии, пре
ступление считается особо тяжким, если преступник:
намеренно занижает налоги в больших масшта
ЗаруБеЖн
бах или получает необоснованные налоговые
льготы;
злоупотребляет властью или находится на пози
ции должностного лица;
склоняет к содействию государственных долж
ностных лиц, которые злоупотребляют властью
или своим положением;
занижает налоги или получает необоснованные
налоговые льготы, используя поддельные или
подложные документы;
является участником группы, сформированной с
целью неоднократного совершения противоправ
ных деяний, обозначенных в вышеперечисленных
разделах, занижает налоги и получает необосно
ванные льготы или другие преимущества.
Стоит отметить, что в ст. 371 налогового кодекса
германии определены обстоятельства, освобождаю
щие лицо, совершившее преступление в соответст
вии со ст. 370 нК германии. Такими обстоятельства
ми служат дополнение или исправление документов,
переданных налоговым органам, или предоставле
ние ранее скрытой информации; добровольное воз
мещение скрытой ранее суммы в случае применения
незаконных налоговых льгот.
при этом освобождение от наказания не приме
няется, если:
– перед коррекцией, исправлением или допол
нением информации уже назначено ответственное
лицо из налоговых органов с целью проведения
налоговой проверки и расследования налогового
преступления или налогового правонарушения;
– когда правонарушитель или его представитель
уже были уведомлены о возбуждении уголовного де
ла или дела об административном правонарушении;
– преступное деяние уже было полностью или
частично раскрыто во время исправления, дополне
ния или раскрытия информации, преступник знал об
этом и ожидал выявления обстоятельств дела.
Стоит отметить, что субъектом налоговой ответ
ственности по законодательству германии является
налогоплательщик; его законный представитель;
управляющий имуществом; уполномоченное долж
ностное лицо налогоплательщика. в ч. 2 ст. 33 нК
германии отмечается, что налогоплательщиком не
является лицо, которое обязано предоставлять ин
формацию, касающуюся налоговых вопросов треть
их лиц, предъявлять документы или представлять
экспертное заключение.
в соответствии с абз. 1 ст. 34 налогового кодекса
германии, законные представители физических и
юридических лиц должны нести за них налоговую
ответственность. они также должны заботиться о
том, чтобы налоги уплачивались из средств, ко
торыми они управляют. идентичные обязанности
имеют, согласно абз. 3 ст. 34 нК германии, управля
ющие имуществом, конкурсные управляющие при
банкротстве, исполнители завещаний (душеприказ
чики). Такие же обязанности возложены. в соответ
ствии со ст. 31 нК германии, на должностных лиц
налогоплательщика
организации, если они могут
исполнять свои обязанности фактически или юри
Часть 2 налогового кодекса германии в ст. 377
определяет налоговые правонарушения (4ax offenc
es) – это правонарушения, которые в соответствии с
налоговым законодательством германии, наказыва
ются денежным штрафом.
Хотя в германии также существует Кодекс об ад
министративных правонарушениях от 19 февраля
1987 года (Act on 2egulatory /ffences), законодатель в
соответствии с п. 2 ст. 377 нК германии, рекомендует
руководствоваться именно положениями налогово
го кодекса германии от 2002 года. Таким образом,
устанавливается приоритетность норм налогового
кодекса в отношении налоговых правонарушений и
исключается их дублирование.
рассмотрим вопрос определения и сущности ад
министративного правонарушения по законодатель
ству германии.
административное правонарушение (regulatory
offences), согласно Закону об административных пра
вонарушениях германии, представляет собой состав,
предусмотренный законодательством, и предпола
гает наложение административного штрафа. Кроме
того, немецкий законодатель считает такое деяние
незаконным, даже если оно не считается обществен
но опасным и не является предосудительным.
в соответствии с налоговым кодексом германии,
под налоговые правонарушения попадают следую
щие деяния:
– Ст. 378 «Занижение налога в результате грубой
небрежности». правонарушением является соверше
ние по грубой неосторожности одного из действий,
описанных в ст. 370 нК германии «уклонение от
уплаты налога». в этом случае именно грубая нео
сторожность выступает признаком разграничения
преступлений от правонарушений налогового зако
нодательства.
Данное правонарушение может быть наказано
денежным штрафом в размере до пятидесяти ты
сяч евро. Санкция не применяется, если правонару
шитель исправляет или добавляет неверные или
неполные сведения налоговому органу или предо
ставляет ранее пропущенные сведения, прежде чем
он или его представитель были проинформированы
о возбуждении уголовного или административного
производства в результате противоправных дейст
вий.
– Ст. 379 «общие незначительные налоговые ма
хинации». Данное правонарушение признается со
вершенным, если лицо умышленно или по грубой
неосторожности:
не выполняет в полном объеме или в указанное
время обязательство раскрывать информацию в
соответствии со ст. 138 нК «отчет о деятельности
приносящий доход»;
если только один раз или если неправильно или
не полностью подготовлены документы в на
правовое регулирование ответственности за нарушения налогового законодательства в Фрг
рушение статьи 144 п.
1 или п.
2 («Экспортные
не внесена или неправильно заполнена отчет
ность по операциям и бизнес
деятельности, что
позволяет получать необоснованные налоговые
льготы.
правонарушение наказывается денежным штра
фом в размере до пяти тысяч евро, если действие не
подпадает под ст. 378.
– Ст. 380 «Создание препятствий для налогообло
жения». правонарушение признается совершенным
лицом, которое умышленно или по грубой неосто
рожности не выполняет в полном объеме или в ука
занные сроки свои обязанности предоставить нало
говые платежи налоговым органам. Данное правона
рушение может быть наказано денежным штрафом в
размере до двадцати пяти тысяч евро.
– Ст. 383 «незаконное получение льгот». Данное
правонарушение может быть наказано денежным
штрафом в размере до пятидесяти тысяч евро.
Срок давности привлечения к ответственности за
налоговые правонарушения (ст. 378, 379, 380) уста
новлен ст. 384 в пять лет.
в налоговом кодексе германии сгруппирован це
лый ряд правонарушений (offences), лежащих на гра
ни преступного деяния (р. 377–384), Это, например,
составы таких административных правонарушений,
как легкомысленное занижение суммы налога, фаль
сификация бухгалтерской отчетности владельцем
предприятия или служащим, а также уничтожение
документов бухгалтерского учета. на наш взгляд, их
цель – как можно более раннее пресечение уклоне
ния от уплаты налогов.
Таким образом, на основе анализа действующе
го законодательства германии, регулирующего ин
ститут юридической ответственности за налоговые
правонарушения, можно выделить следующие осо
бенности.
первых, институт юридической ответствен
ности за налоговые преступления и правонаруше
ния закреплен не в многочисленных кодексах и
законах, а только в налоговом кодексе от 2002 года.
вторых, в немецком законодательстве, а имен
но в налоговом кодексе от 2002 года, содержатся
основания для разграничения налоговых преступле
ний от налоговых административных правонаруше
ний, что позволяет проводить четкую дифференци
ацию наказания, на основе степени общественной
опасности, а также обстоятельств, смягчающих и
отягчающих ответственность.
третьих, в налоговом кодексе от 2002 года
предусмотрена возможность освобождения от уго
ловной ответственности. например, если правона
рушитель дополнит или исправит сообщённые им
в налоговые органы недостоверную, неполную или
ранее скрытую им информацию.
четвертых, суд к такой санкции, как лишение
свободы по меньшей мере на один год, добавляет
дополнительные санкции, а именно: лишение нару
шителя права занимать определенные должности
в органах государственной власти или участвовать
в выборах; конфискация предметов, укрытых от
налогообложения, а также транспортных средств,
использовавшихся в преступных деяниях.
литература
Act on 2egulatory /ffences in the version published on 19 February
1987, с последними изменениями от 7 августа 2013 // Fed
eral ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 602.
Criminal Code in the version promulgated on 13 .ovember 1998, ,
last amended by Article 3 of the ,aw of 2 /ctober 2009, Federal
,aw Gazette ) p. 3214// Federal ,aw Gazette [Bundesgesetzb
latt] ) p. 3322.
Fiscal Code of Germany in the version promulgated on 1 /ctober
2002 // Federal ,aw Gazette [Bundesgesetzblatt] ) p. 3866; 2003.
7immer A
. 3traftat und /rdnungswidrigkeit // .J7. 1917.
ермолова н.е., Серебренникова а.в.
уголовное право зарубеж
ных стран. – м.: Зерцало
м, 2008
малиновский а.а
Сравнительное правоведение в сфере уголов
ного права. м.: международные отношения, 2002.
уголовный кодекс Фрг / пер. с нем. а.в. Серебренниковой. м.:
м, 2001.
A, 2%
5,A4)/. /
,%
A, 2%3
/2 6)/,A4)/.3 /
4A8 ,%
)3,A4)/.
). 4(% F%D%2A,
5B,)C /
G%2-A.9
A3
Candidate of %conomic 3ciences, attorney (119002, -oscow, 3ivtsev 6razhek, 43). %
mail: [email protected]
Features of juridical responsibility for tax violation in Federal 2epublic of Germany are examined by the author. 0articular atten
tion is given to the demarcation line between tax crime and tax offences. 4he «dual» model of differentiation is presented: a quantitative
one in which the criterion of differentiation is the degree of social danger of the crimes and a qualitative one emanating from the different
objects of assault.
Keywords:
tax code of the Federal 2epublic of Germany, tax responsibility, administrative responsibility, criminal responsibility, the dis
tinction between crimes and offences.
eferences
%rmolova ..%., 3erebrennikova A.6. 5golovnoe pravo zarubezhnyh
stran. – -.: :ercalo
-, 2008
-alinovskij A.A. 3ravnitel’noe pravovedenie v sfere ugolovnogo
prava. – -.: -ezhdunarodnye otnoshenija, 2002
5golovnyj Kodeks F2G / 0er. s nem. A.6. 3erebrennikovoj. – -.: :er
-, 2001
оТари
а
кандидат политических наук, депутат государственной Думы Федерального Собрания российской Федерации
(103261, москва, ул. охотный ряд, д. 1), %
mail: [email protected]
еТла
Т
аТу
доктор социологических наук, профессор факультета мировой политики мгу им. м.в. ломоносова (119991,
москва, ленинские горы, д. 1). %
mail: fr
[email protected]
аннотация:
Среди западноевропейских стран норвегия и Швеция вплоть до последней четверти ХХ века оставались культурно
гомогенными, стоящими отчасти в стороне от массового притока иммигрантов в европейский регион из стран азии и африки.
авторы рассматривают социокультурные последствия превращения этих стран в «вожделенный социальный рай» для множества
беженцев, нелегальных иммигрантов, «гастарбайтеров». отказавшись от либерализации иммиграционной политики, но сохранив
основные принципы государственной политики обеспечения прав и свобод легальных иммигрантов, эти страны ужесточили
законодательство в последнее десятилетие в интересах социально
экономической и политической стабильности общества.
статье выявляются общие черты и особенности иммиграционной ситуации норвегии и Швеции, институциональные основа
ния политики приема иммигрантов и их социокультурной интеграции. прослеживается связь между проблемой неконструктив
ной стратегии социокультурной адаптации жителей этих стран с иммигрантским прошлым и исламским культурным background
и изменениями в общественных настроениях в сторону ксенофобии, с растущей поддержкой правого популизма и антимусуль
манского радикализма. модель социального государства и ценности либерализма в этом регионе сталкиваются с вызовами,
которые могут потрясти их до основания.
лючевые слова:
социокультурная интеграция, мультикультурализм, шведская модель, толерантность, трудовая иммиграция.
оТари
а
еТла
Т
аТу
иммиграция и мультикультурализм
странах
Скандинавские страны отличаются от большин
ства других западноевропейских стран тем, что на
протяжении большей части своей истории они были
обществами с относительно гомогенной культурной
средой. особенно это касается норвегии с пятимил
лионным населением, очень высоким ввп (100 млрд
долл. СШа) и низкой безработицей – 3%. не будучи
ни в европейском союзе, ни в еврозоне, норвегия
меньше других стран пострадала от экономического
кризиса последних лет и сохранила экономическую
стабильность, социальную защищенность, оставаясь
чрезвычайно привлекательной для иммигрантов, не
смотря на географическую отдаленность и суровый
климат.
К категории «иммигрантов» в норвегии относят
лиц, родившихся вне пределов страны, или рожден
ных в норвегии, если оба родителя родились вне
пределов страны [Денисенко, Хараева, Чудиновских,
2003. С. 200]. еще в 1992 году таких иммигрантов в
стране было всего 4%. но сегодня в норвегии уже
свыше 630 тыс. иммигрантов, что равняется почти
11% от общего населения страны, а среди жителей
осло их свыше 30%. За последние годы в норвегию
хлынул поток иммигрантов. Сначала это были бежен
цы с Балканского полуострова, позже трудовые им
мигранты, главным образом, из восточной европы.
Так, число поляков в норвегии с 2001 года возросло в
14 раз до 91 тыс. человек, а литовцев – в 91 раз. Коли
чество россиян за 13 лет увеличилось в 1 раз
 1
)mmigrants and .orwegian
born to immigrant parents, 1 Janu
ary 2014 // http://www.ssb.no/en/innvbef
очевидно, что такой резкий скачок трудовой им
миграции ставит норвежское общество перед множе
ством проблем по интеграции вновь прибывших им
мигрантов. Здесь следует отметить, что, хотя сейчас
большую часть иммигрантов в норвегии составляют
выходцы из польши, Швеции, германии и литвы,
азиатские и африканские иммигрантские сообщества
отличаются достаточно высоким приростом по демо
графии. по отношению к выходцам из Скандинавии
и восточной европы настроения общества нейтраль
ные, а термин «иммигрант» употребляется в основ
ном для неевропейцев, прежде всего мусульман. одна
треть (180 тыс.) иммигрантов приехала из мусуль
манских стран, и в большинстве своем, будучи бежен
цами, они не работают, а получают социальные посо
бия. например, из всех 79 тыс. беженцев, прибывших
в норвегию в 2012 году, половину составляют вы
ходцы из пяти мусульманских стран – афганистана,
Сомали, Эритреи, ирака и ирана. примечательно, что
из польских иммигрантов работает 77%, в то время
как среди афганцев этот показатель составляет 10%,
среди сомалийцев – только 36%
 2
основы современного иммиграционного кон-
троля в норвегии были заложены еще в середине
х годов. в то время действовал достаточно
либеральный Закон об иностранцах, разрешающий
трудовым иммигрантам обратиться за разрешением
на работу уже после прибытия в норвегию. Какая
/verview 2008:
(ow well is integration working? // http://
www.imdi.no/Documents/2apporter//verview_2008_%.G
ЗаруБеЖн
иммиграция и мультикультурализм в
странах Скандинавии
либо предварительная аттестация, либо проверка
квалификации не проводились, а спустя два года
непрерывного пребывания на территории страны,
иммигранту гарантировалось право на получение
постоянного вида на жительство [Cappele, /uren,
3kjerpen, 2011]. необходимо было только наличие до
говоренности о будущем месте проживания и доста
точное для выполнения работы знание норвежского
языка. Трудовые договоры составлялись на срок не
менее года. С 1981 года иностранным студентам раз
решалось работать, а по окончании учебы в норвеж
ском вузе было проще остаться в стране.
в 1988 году норвежские власти смягчили иммиг
рационный режим для трудовых иммигрантов из
польши, разрешив им работать по туристической
визе. в начале 1990
х годов продолжился процесс
либерализации условий «воссоединения семей». в
1993 году норвегия упростила процедуру получения
убежища для жителей Боснии и герцеговины.
в 1994 году норвегия присоединилась к соглаше
нию о европейской экономическом зоне. по этому
соглашению, норвегия стала частью внутреннего
рынка европейского союза. Так, норвежские юри
дические и физические лица были уравнены в пра
вах и обязанностях с юридическими и физическими
лицами стран европейского союза в вопросах, ох
ватываемых Соглашением, а граждане этих стран,
помимо возможности свободного въезда в норвегию,
получили право осуществлять в стране трудовую
деятельность.
в период с 1997 по 1998 годы норвежские власти
продолжили работу по либерализации законодатель
ства по беженцам, в первую очередь из зон, охвачен
ных гражданской войной, предоставляя убежище
лицам, подвергающимся преследованию по рели
гиозным, расовым или национальным признакам, а
также вследствие принадлежности к определенной
социальной группе или по политическим убеждени
ям. С 1998 года лица, не подпадающие под действие
Женевской конвенции о предоставлении статуса бе
женца, могут получить разрешение на пребывание
по причинам гуманитарного характера [Денисенко,
Хараева, Чудиновских, 2003. С. 198–206].
К 2003 году либерализация иммиграционного за
конодательства, начавшаяся с 1997 года, стала по
степенно сворачиваться. Столкнувшись с рекордным
числом беженцев, норвежские власти приняли ряд
поправок к законам, регулирующим иммиграцию, с
целью воспрепятствовать неправомерной и становя
щейся все более популярной практике легализации
в стране иностранцев путем получения ими статуса
беженца.
очередное обновление иммиграционного зако
нодательства произошло в 2008 году, когда в стране
правила рабочая партия норвегии. новый закон об
иммиграции, с одной стороны, ужесточил правила, а
с другой, обеспечивал высокий уровень соблюдения
прав и свобод, легально въехавших в страну иммиг
рантов. Закон был призван упростить условия въе
зда «полезных» гастарбайтеров и перекрыть дорогу
иждивенцам.
Сегодня норвежское правительство заявляет о
стремлении к формированию такой иммиграцион
ной политики, которая бы обеспечивала стабильное
экономическое и социальное развитие страны. им
миграция регулируется в рамках международных
обязательств страны, имеет целью содействие раз
витию культурных связей и, пожалуй, самое главное,
определяется конкретной потребностью в иммиг
рантах на рынке труда.
Самая большая группа иммигрантов, получающих
разрешения на работу в норвегии, это сезонные ра
бочие, которым выдается разрешение на работу сро
ком на три месяца за календарный год [Тюрюканова,
2004. С. 204–201].
вопросы миграции в норвегии координирует Де
партамент миграции министерства местного само-
управления и регионального развития. в подчинении
министерства находится иммиграционное управле
ние, деятельность которого непосредственно связа
на с реализацией миграционного законодательства
норвегии [Денисенко, Хараева, Чудиновских, 2003].
норвежское иммиграционное управление было
образовано 1 января 1988 года в качестве централь
ной правительственной структуры, ответственной за
реализацию иммиграционной политики страны.
в задачи иммиграционного управления входит:
рассмотрение заявлений на въезд, пребывание и
работу в стране;
рассмотрение заявлений о предоставлении убежи
ща в норвегии, управление центрами приема бе
женцев и взаимодействие с властями на местном
уровне по вопросам интеграции иммигрантов;
вопросы предоставления гражданства норвегии;
реализация программ возвращения иммигрантов
в страны их выхода.
Численность персонала иммиграционного управ
ления составляет около 600 человек, 100 из которых
работают в региональных отделениях. Сумма годово
го бюджета иммиграционного управления доходит
до 400 млн долл. СШа.
в реализации своих функций иммиграционное
управление взаимодействует с:
представительствами норвегии за рубежом, ко
торые вовлечены в процесс рассмотрения заявле
ний на получение въездных виз и разрешений на
работу и пребывание;
службой занятости – в вопросах выдачи разреше
ний на трудоустройство;
полицией, отвечающей за пограничный контроль
и депортацию, а также выдачу временных разре
шений на работу;
муниципалитетами – в реализации политики ин
теграции иммигрантов;
Советом по рассмотрению апелляций иммигран
тов, функцией которого является пересмотр ре
шений иммиграционного управления;
общественными организациями иммигрантов.
ЗаруБеЖн
в настоящее время в стране разворачивается ши
рокая общественно
политическая дискуссия о не
обходимости и направленности реформ в области
регулирования иммиграции. все это происходит на
фоне усиления националистических настроений
среди различных слоев населения. К политическим
партиям, открыто призывающим к насилию и про
пагандирующим расизм, обычно причисляют попу
листскую партию прогресса, хотя назвать ее чи
сто националистической нельзя. в своей риторике
прогрессисты исходят из либерального понимания
свободы, которая «заканчивается там, где начинает
ся свобода другого». во многом идеи «норвежского
террориста номер один» а. Брейвика были близки
популистскому антимусульманскому течению среди
сторонников партии прогресса. 32
летний Брейвик в
2011 году у правительственных зданий осло привел
в действие мощное взрывное устройство, после чего
открыл стрельбу на острове утойя, в молодежном
лагере – базе подготовки будущих лидеров правящей
норвежской рабочей партии. основанная в 1887 году,
эта лейбористская партия является крупнейшей по
литической партией норвегии, она была главной си
лой в стране со времен второй мировой войны, усту
пая власть консервативной партии лишь на краткие
периоды.
извлечь урок из «дела Брейвика» можно лишь
осознав, что случившееся не есть единичное, ничем
не мотивированное событие. известно, что многие
западные европейцы задаются вопросом о том, как
можно если не остановить, то хотя бы упорядочить,
растущую миграцию из африки и азии, и что делать
с «агрессивным» проникновением исламской рели
гиозной культуры в социокультурный ландшафт
современной европы в нынешней демографической
ситуации.
истоки показной толерантности норвежского об
щества отдельные эксперты находят в историческом
прошлом страны, заявляя, что «реакция на униже
ния, пережитые во время второй мировой войны в
результате вторжения нацистов, отдавших власть в
стране марионеточному фашистскому правительст
ву, заставила норвегию фанатично придерживаться
удушающей формы политики консенсуса, в рамках
которой основные партии соглашались практически
по всем вопросам»
 3
Как все западные страны, норвегия, отличающая
ся особым богатством, высоким уровнем безопасно
сти и социальной защищенности, ищет баланс между
равенством в обществе и многообразием культур,
между единством и различностью, мультикультура
лизмом и ассимиляцией иммигрантов. при этом для
правящей рабочей партии интеграция и равенство
стоят на первом месте. правительство ставит своей
7hat turned Anders Breivik into .orway’s worst nightmare? //
http://www.independent.co.uk/news/world/europe/what
turned
breivik
into
norways
worst
night
mare
задачей обеспечивать условия, когда все население
сможет участвовать в экономической жизни страны
и трудоустраиваться. поэтому этническая дискрими
нация на рынке труда запрещается законом и союзы
работодателей постоянно проводят кампании по на
бору сотрудников из представителей меньшинств.
однако, как во всех вопросах социальной интеграции,
термином «мультикультурализм» часто злоупотре
бляют для новой сегрегации и неправильно понятой
толерантности. Так, многие политики называют ос
ло городом не «мультикультурным», а «разнообраз
ным». при этом подчеркивается, что такое разно
образие предполагает одинаковый доступ к таким
сферам общества, как образование и рынок труда.
надо отметить, что норвежское правительство
последних двадцати лет успешно создавало равные
возможности для все более разнообразного насе
ления страны. но в действительности не все поли
тические условия претворяются в жизнь общества.
Так, например, на практике продолжает иметь место
этническая дискриминация на рынке труда, в сфере
образования и в жилищном хозяйстве, несмотря на
все запрещающие законы.
парадоксально, но религиозные организации в
стране получают заметные государственные субси
дии, а другие неправительственные организации
меньшинств не имеют права на них. иммигранты
сплачиваются теперь больше по религиозному при
знаку, что наверняка не соответствует первоначаль
ному замыслу и политической воле правительства.
Также норвегия не разработала единой националь
ной концепции по поводу обучения на языках мень
шинств в начальных школах, о чем решения при
нимаются в каждом конкретном случае на местном
интересно, как традиционные норвежские до
стижения, как например, в области равноправия
женщин, отражаются в общественном дискурсе по
поводу интеграции иммигрантов. например, когда
в норвегии обсуждают мусульманские платки и хид
жабы женщин, то акцент делается не на необходимой
«секуляризации» (как во французском дискурсе) или
на «общих ценностях» (как в нидерландах), а ис
ключительно на нарушении прав личности женщин,
потому что равенство полов для норвежского обще
ства является важнейшей ценностью. в этом кон
тексте женщины, носящие хиджаб, представляются
обязательно униженными своими мужьями, братья
ми, отцами. очевидно, что в вопросах семьи и брака
есть фундаментальные различия между позициями
коренного населения норвегии, культивирующего
индивидуализм, и мигрантских сообществ, где семья
и родственники всегда считаются важнее, чем собст
венное благополучие. в этой связи некоторые части
второго и третьего поколения мусульманских иммиг
рантов обвиняют своих земляков и братьев по вере в
отсталости от идеалов равенства полов в норвежском
обществе и в недостающем уровне адаптации к сов
ременности [%riksen, 2013. р. 9].
иммиграция и мультикультурализм в
странах Скандинавии
Ситуация в Швеции немногим отличается от
норвегии. Страна, некогда моноязычная, где боль
шую часть населения всегда составляли шведы и
этническое меньшинство саамов (кочевавших по
Северной европе и в 86)))–8)8 веках осевших на се
вере Швеции), с середины 1970 годов тоже приняла
большие потоки беженцев из тех же мусульманских
стран – из ирана, ирака, ливии, Сирии, Турции,
Эритреи. К концу 1980
х годов к очереди ищущих
политическое убежище в Швеции стали присоеди
няться выходцы из Сомали, Косова и ряда бывших
государств восточной европы. продолжающаяся
экспансия иммигрантов привела к тому, что доля
иностранного населения Швеции возросла с 6,7%
в 1970 году до 14,3% в 2010 году (1,33 млн чело
век), из которых только одна треть происходит из
стран европейского союза. Соотношение жителей
с иностранным происхождением в Швеции почти
сравнилось с норвегией, германией и СШа, так что
Швецию можно с уверенностью назвать страной
иммиграции. причем, население Швеции, имеющее
иностранное происхождение, значительно моложе,
чем «коренное» население. примечательно, что в
отличие от других стран, в Швеции среди иммигран
тов
беженцев большой процент с высшим образова
нием (наравне с австралией, которая активно при
нимает наиболее квалифицированных по балльной
системе) [3chröder, 2009. р. 40].
но проблема знаменитого шведского социального
государства в том, что в ходе глобального эконо
мического кризиса безработица здесь значительно
выросла и находится на уровне 7%
 4
. при этом им
мигранты меньше участвуют в рынке труда, они ча
ще безработные и получают меньшие зарплаты, чем
коренные шведы. Фактически от универсалистской
цели своей интеграционной политики – равных прав,
возможностей и обязательств для всех граждан стра
ны, независимо от их этнической принадлежности
– Швеция еще очень далека.
Для граждан других скандинавских стран ситуа
ция всегда была особой, и проблем с их интеграцией
никогда не было. принципы иммиграционной поли
тики по отношению к ним вот уже 60 лет определя
ются так называемым «Северным соглашением», в
рамках которого с 1914 года функционирует общий
рынок труда (Швеция, Дания, Финляндия, исландия,
норвегия). Соглашение устанавливает взаимные пра
ва граждан этих стран и позволяет без получения
предварительного разрешения проживать и рабо
тать во всех скандинавских странах.
Шведская политика по трудовой иммиграции вос
ходит к еще действующему положению от 1968 го
да о том, что использовать иностранную рабочую
силу для регулирования спроса и предложения на
внутреннем рынке труда Швеции недопустимо. Это
значит, что выдавать трудовым иммигрантам раз
решения на работу фактически можно только тогда,
3tatistics 3weden // http://www.scb.se/en_/
когда на внутреннем рынке труда нет специалистов
требуемой квалификации. однако с 2002 года парла
ментом была облегчена трудовая иммиграция. Так,
например, лица творческих профессий, спортсмены
и специалисты международных корпораций больше
не должны получать разрешение на работу, если они
работают в Швеции не дольше 12 месяцев.
по сравнению с другими европейскими странами,
в Швеции наблюдается низкий уровень нелегальной
иммиграции. Для ее предотвращения применяются
определенные меры, среди которых: пограничный
контроль, визовые требования, запрет использова
ния труда иностранных работников без разрешения
на работу, задержание и депортация нелегальных
иммигрантов.
в сентябре 2008 года правительство определило
общую стратегию интеграции. она выделяет семь
областей, которые особенно важны для достижения
более быстрая адаптация приезжих;
увеличение рабочих мест, большее количество
предпринимателей;
равенство в школе и улучшение школьных пока
зателей;
улучшение языковых навыков и расширение воз
можностей для обучения взрослых;
эффективные меры против дискриминации;
развитие городских округов с социальной изоля
развитие общих ценностей при возрастающем
разнообразии.
главный упор делается на увеличение спроса и
предложения рабочей силы, а также на создание
качественных и равных условий обучения в школах.
в Швеции каждый министр, каждое министерство
и каждый государственный орган отвечает за про
блему интеграции в рамках своих полномочий.
например, министерство труда отвечает на во
просы относительно интеграции на рынке труда, а
Шведская государственная служба занятости оказы
вает поддержку всем безработным, независимо от
социального положения.
министерство интеграции и гендерного равенст
ва, под руководством министра ньямко Сабуни, коор
динирует работу правительства по интеграции. в его
обязанности входит:
помощь прибывшим в Швецию в адаптации;
выдача шведского гражданства;
борьба с дискриминацией и расизмом;
пропаганда демократии и прав человека;
развитие городских округов с обширной социаль
ной изоляцией;
наблюдение и оценка в области интеграции.
муниципалитеты занимаются многими вопроса
ми, которые важны для интеграции. например, му
ниципальные органы, осуществляющие интеграци
онную политику, отвечают за обучение и за планиро
вание жилых районов. основная ответственность за
здоровье и медицинские услуги лежит на районных
ЗаруБеЖн
советах регионального уровня. окружные админис
тративные советы представляют центральный пра
вительственный орган в регионах. они способствуют
развитию в области интеграции путем координации
работы центральных государственных учреждений,
муниципалитетов и окружных советов [лащенко,
2014. С. 364–368].
на современном этапе, в отличие от норвегии,
Бельгии и Франции, где активная полемика полити
ческих партий по вопросу иммиграции гарантиро
ванно привлекает внимание масс и служит одним из
наиболее эффективных и эмоционально заряженных
средств самопозиционирования партийных лидеров,
в Швеции миграционные проблемы пока на перифе
рии общественно
политических дискуссий.
но уже много лет относительно большие затраты
на социальные выплаты для иммигрантов и сравни
тельно низкие поступления от уплаты ими подоход
ного налога превращают приезжих первого и после
дующих поколений в обузу для государства [густафс
сон, 2003. С. 181–212]. в то время, когда этнический и
конфессиональный состав населения Швеции стано
вится все более разнообразным, с каждым годом ста
новится труднее учитывать потребности и взгляды
различных групп. отдельные группы вытесняются
на периферию социальной жизни, лишаясь возмож
ности прямого воздействия на принимаемые в их
отношении решения властных органов. происходит
быстрое возрастание численности мусульманского
сообщества страны, что требует от властей большего
внимания к нуждам этой достаточно активной про
слойки шведского общества.
Чтобы понять шведскую интеграционную поли
тику концептуально, надо помнить, что Швеция еще
с 1930
х годов выстраивала свои отношения с иммиг
рантами как «дом народа», что и позволило стране
создать одну из самых надежных систем социальной
поддержки человека и перераспределения доходов.
Согласно Закону о социальных услугах 1982 года,
шведские муниципальные органы несут ответствен
ность за людей, проживающих в рамках их границ
независимо от их гражданства.
одновременно с обретением статуса иммиг
ранта или беженца «новые шведы» получают пра
ва на детские пособия, социальные квартиры по
«-illionprogrammet» (социальной программе, по ко
торой шведское правительство хотело построить
млн социальных квартир за одно десятилетие), вы
платы по безработице (для проработавших не ме
нее полугода и выплачивавших при этом налоговые
отчисления), а также на индексированные пенсии по
старости. не удивительно, что страна, поддерживаю
щая режим максимального благоприятствования для
всех «новоприбывших», за последние десятилетия
подверглась сильнейшему иммиграционному давле
нию и превратилась в мультикультурное и поликон
фессиональное государство.
при этом культурный облик современной иммиг
рации в Швецию формируют не идейно близкие шве
дам финны, датчане, норвежцы, немцы, а выходцы из
Боснии и герцеговины, ирака, ирана, Турции, ливана,
Сирии, Сомали, Эфиопии, Чили и индии. основная
масса иммигрантов находится на территории Шве
ции уже больше десяти лет, и более 60% из них име
ют шведское гражданство. За это время в пригородах
Стокгольма сформировались кварталы, отделенные
от остального общества, «бедные коммуны», насе
ленные преимущественно «новыми гражданами».
по мере возрастания в районе количества выходцев
из «третьих стран», его традиционно покидают эт
нические шведы, в результате чего изолированные
в своих этнонациональных общинах иммигранты
утрачивают как возможность, так и потребность к
самостоятельной интеграции. районы, где доля вы
ходцев из «третьих стран» преобладает, оказываются
намного беднее других. в то время как по стране в
целом лишь 7% населения живет на социальные по
собия, количество «льготников» среди иммигрантов
в этих районах составляет более 30%. в некоторых
группах, например, среди выходцев из Эритреи и
Эфиопии, оно превышает 90%. Следовательно, на
логовые поступления этих коммун невелики и они
вынуждены либо жить на государственные дотации,
либо идти на сокращение сферы услуг и снижение и
без того низкой зарплаты. Коммунальные власти и
союзы квартиросъемщиков обращаются к властям с
требованиями выработки программ по привлечению
в эти районы шведских семей, которые по понятным
причинам возвращаться в пригороды, отданные на
откуп иммигрантам, не торопятся [Чернышева, Коли
ков, 2000. С. 36–39].
Действительно, если первое поколение иммиг
рантов, опасающихся быть выдворенными из стра
ны, вело себя достаточно скромно, то стиль поведе
ния второго поколения резко изменился в худшую
сторону. иммигрантская молодежь бедных районов
растет в атмосфере ценностного вакуума, утратив ес
тественные связи со своей национальной культурой
и не обретя прочных связей со шведским обществом.
Это объясняет ту исключительную легкость, с кото
рой обитатели иммигрантских «гетто» втягиваются
в преступные сети, а также то, почему именно они
составляют основной процент заключенных боль
шинства шведских тюрем (например, в городе Кумла
примерно 71% заключенных – иммигранты) [Черны
шева, Коликов, 2000. С. 36–39].
помимо социально
демографического облика
Швеции, иммиграция заметно изменила религиоз
ный ландшафт страны. К традиционной для Швеции
лютеранской церкви сейчас принадлежит только
86% населения. в некогда монолитной, протестант
ской стране уже действует немало мечетей – в гете
борге, упсале, мальме, Трольхеттане и стоит вопрос
о строительстве новых мечетей – в Стокгольме, в
лунде, в линчепинге и Йенчепинге. Сам за себя го
ворит тот факт, что мечети открываются даже в
некоторых бывших христианских храмах при общем
уменьшении числа прихожан.
иммиграция и мультикультурализм в
странах Скандинавии
и хотя большинство шведов разделяют прин
ципы свободы религиозной деятельности, вопрос
строительства мечетей и мусульманских кладбищ в
последнее время все больше приобретают характер
проблемы не столько градостроительной, сколько
политической. Так, например, в мае 2011 года в
гетеборге состоялся митинг против строительства
мечети, организованный Шведской лигой обороны
(3wedish Defense ,eague), а через три месяца в городе
Скёвде неизвестные пытались поджечь временное
здание мечети, возведенное на участке, выделенном
городскими властями под строительство мусульман
ского религиозного комплекса. Со временем на тер
ритории комплекса должны были расположиться
шведская исламская академия и Союз мусульманских
докторов районов Стокгольма, гётеборга и мальмё
 1
в обоих случаях реакция общества была крайне неод
нозначной: приверженцев либеральной политики по
созданию иммигрантам условий для поддержания их
культурной исключительности по
прежнему крайне
много, однако, все громче раздаются голоса их про
тивников.
наиболее ожесточенная дискуссия о соответствии
политики мультикультурализма вызовам сегодняш
него дня связана с образовательной сферой. именно
школа после семьи выступает основным институтом
социализации человека и призвана внедрять в созна
ние учащихся нормы и ценности, лежащие в основа
нии шведского общества. в соответствии с законом,
государство гарантирует обучение шведскому языку
детей, не владеющих им, начиная с детского сада и до
окончания школы. Четкое следование этому принци
пу должно обеспечить базу для последующей интег
рации иностранцев в общество, процесса – немысли
мого без свободного владения языком принимающей
страны. однако параллельно в Швеции действует
программа преподавания отдельных предметов на
родном языке обучающихся, для которой в страну
выписывали учителей из
за границы. право детей
иммигрантов изучать математику уровня начальной
школы не на шведском языке закреплено законода
тельно, им в 2007 году воспользовалось более 18 тыс.
учеников, прослушав начальный курс математики на
родном арабском языке.
Созданный еще в 1998 году государственный де
партамент интеграции, призван гарантировать при
езжим равенство их прав с местным населением,
бороться с проявлениями ксенофобии, расизма и ди
скриминации и осуществлять мониторинг развития
интеграционных процессов в обществе. он предлага
ет каждому вновь прибывшему иммигранту трехлет
нюю программу интеграции для доведения знаний
шведского языка до приемлемого для последующего
трудоустройства уровня. при этом правительство
Швеции не только не чинит препятствий в реали
зации прав иммигрантов на сохранение культурной
в Швеции пытались сжечь мечеть // http://www.regions.ru/
news/2369001/
самобытности, но даже поддерживает их в этом.
Так, в частности, за счет государства библиотеками
страны закупается литература на иностранных язы
ках, поддерживаются общественные организации
иммигрантов. муниципальные власти оплачивают
услуги переводчиков, которые помогают беженцам
при посещении различных государственных и ме
дицинских учреждений. в Швеции работают 130 так
называемых высших народных школ, где взрослые
иммигранты по желанию могут изучить шведский
язык и получить специальность. Действует система
коммунальных учебных заведений для взрослых.
но есть серьезные проблемы эффективности этих
мер. Только одна треть слушателей курсов достигает
достаточных знаний языка для дальнейшей интегра
ции в рынок труда.
Также иностранные дипломы, в том числе о выс
шем образовании, в Швеции не признаются, что
мешает квалифицированным и мотивированным им
мигрантам трудоустраиваться по специальности. они
вынуждены получать высшее образование вторично
или выполнять низкоквалифицированную работу.
многих годами держат на самых различных курсах по
переквалификации без желаемого результата
 6
Следует отметить, что градус протестных настро
ений коренного населения Швеции в отношении
иммигрантских, и в первую очередь исламских об
щин страны, нарастает пропорционально ухудше
нию экономических условий жизни в стране. если в
е годы Швеция представляла собой благопо
лучное государство с высоким уровнем жизни, то на
современном этапе расходы на социальные нужды
ежегодно урезаются. Согласно статистике /%CD, Шве
ция относится к странам с наибольшим социальным
расслоением: 20% имущего населения принадлежит
три четверти всех богатств. в подобных условиях
система социальной защиты, уравнивающая в пра
вах всех своих пользователей, вне зависимости от
их реального вклада в развитие экономики стра
ны, вызывает сильнейшее недовольство шведов. на
протяжении всей своей жизни они направляют зна
чительные отчисления в государственную казну в
расчете обеспечить себе безбедную старость, в итоге
же им приходится делиться своим заработанным
благополучием с людьми, признающими себя частью
шведского общества лишь тогда, когда дело касается
получения социальных пособий. мультикультура
лизм по
шведски, обернувшийся замыканием им
мигрантов внутри своих этнонациональных общин
и превращением значительной доли иностранной
молодежи в иждивенцев, требует критического пере
смотра во избежание развала всей системы социаль
ного обеспечения в стране.
Таким образом, несмотря на поиск баланса между
равенством в обществе и многообразием культур,
Шансы на лучшее будущее. Как в европе пробуют решать
проблемы детей
мигрантов // http://upr.1september.ru/
ЗаруБеЖн
между единством и различностью, мультикульту
рализмом и ассимиляцией иммигрантов, Швеция
и норвегия постоянно сталкиваются с вызовами
своему благополучию, привычному образу жизни
и своим традициям. Следует отметить, что прави
тельство обеих стран принимает проблему и пыта
ется найти способы ее решения, а не отрицает ее
существование. изменения происходят максимально
осторожно и аккуратно, чтобы не допустить дискри
минации иммигрантов. однако опросы обществен
ного мнения показывают, что правительство про
водит миграционную политику, не учитывающую
интересы коренного народа. Кроме того, количество
иммигрантов продолжает расти быстрыми темпами.
исходя из этого, можно сделать вывод, что иммиг
рационная политика должна быть преобразована в
соответствии с насущными проблемами, пока соци
альный кризис не достиг своего пика. в противном
случае, никто не знает, чем закончится противостоя
ние приезжих и местных жителей и к чему приведет
чрезмерно лояльная политика со стороны прави
тельства.
литература
густафссон Б
. Современный опыт Швеции в области междуна
родной миграции: проблемы и исследования // Журнал
исследований социальной политики. 2003. №2.
Денисенко м.Б., Хараева о.а., Чудиновских о.С
. иммиграционная
политика в российской Федерации и странах Запада. м.:
иЭпп, 2003.
лащенко п.в
. миграционная политика Скандинавских стран
как фактор трансформации современного скандинавского
общества // молодой ученый. 2014. №11.
Тюрюканова е
. между Сциллой и Харибдой: политика трудовой
иммиграции некоторых европейских стран (великобрита
ния, ирландия, норвегия, греция) // под. ред. г. витковской.
мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и
новейшие тенденции. м.: гендальф. 2004.
Чернышева о., Коликов н.
и Швеция – не без проблем // обозре
ватель. 2000. № 4.
Cappele а.,/uren J. and 3kjerpen4.
%ffects of immigration policies on
immigration to .orway 1969
2010 // 3tatistics .orway. /slo–
Kongsvinger. December 2011.
%riksen 4.(
. )mmigration and .ational )dentity in .orway, -igration
0olicy )nstitute. 2013.
3chröder ,
. Die schwedische )mmigrationspolitik // 73)
-itteilungen. 2009. № 1.
2A4)/. A.D -5,4)C5,452A,)3- ). 4(%
CA.D).A6)A. C/5.42)%3
4A2)
23(BA
Candidate
of 0olitical 3ciences, Deputy of the 3tate Duma of the Federal Assembly of the 2ussian Federation (103261,
-oscow, /khotny 2yad street, 1), %
mail: [email protected]
6%4,A.A
A45.43
Doctor of 3ociological 3ciences, 0rofessor of the faculty of world politics, ,omonosov -oscow 3tate 5niversity
(119991, -oscow, ,eninskie Gory, 1). %
mail: fr
[email protected]
.orway and 3weden were cultural homogenous societies partly away from %urope´s mass immigration from Asian and African
countries until the last two decades of the 20th century. 4he authors investigate social and cultural consequences of transformation of these
countries into a “desirable social paradise” for dozens of refugees, illegal immigrants and migrant workers (“Gastarbeiter”). (aving turned
down immigration policy liberalization and preserved the main state principles of providing all legal immigrants with rights and freedoms
support, .orway and 3weden have toughened their legislation during the last decade for the sake of strengthening social, economical and
political stability of the society. 4he article shows the common traits and specific features of the immigration situation in both countries and
institutional grounds for admission policy of new immigrants and their social and cultural integration. 4he authors analyze the connection
between the problem of non
constructive strategy of the socio
cultural adaptation of the citizens with immigration and )slamic cultural
backgrounds and the rise of xenophobic moods in the society and stronger support for right
wing populism and anti
)slamic radicalism. Both
the welfare state and liberal values face big challenges which may come like a thunderbolt for the social system in general.
Keywords:
social and cultural integration, multiculturalism, 3wedish model, tolerance, labour immigration
eferences
Gustafsson B. 3ovremennyi opyt 3hvetsii v oblasti mezhdunarodnoi
migratsii: 0roblemy i issledovaniia // :hurnal issledovanii
sotsial’noi politiki. [-odern experience of 3weden in the interna
tional migration field: problems and studies // 4he Journal of
3ocial 0olicy 3tudies] 2003. №2.
Denisenko -.B., Kharaeva /.A., Chudinovskikh /.3. )mmigratsion
naia politika v 2ossiiskoi Federatsii i stranakh :apada. [)mmigra
tion policy in the 2ussian Federation and %uropean countries]
-.: )%00, 2003.
,ashchenko 0. 6. -igratsionnaia politika 3kandinavskikh stran kak
faktor transformatsii sovremennogo skandinavskogo obshchest
va // -olodoi uchenyi. [-igration policy of the 3candinavian
countries as a factor of transformation of the modern 3candina
vian society // 9oung 3cientist] 2014. №11.
4iuriukanova %. -ezhdu 3tsilloi i Kharibdoi: politika trudovoi
immigratsii nekotorykh evropeiskikh stran (6elikobritaniia,
)rlandiia, .orvegiia, Gretsiia) // pod. red. G. 6itkovskoi. -iro
voi opyt migratsionnoi politiki: retrospektiva i noveishie ten
dentsii. [Between 3cylla and Charybdis: the labor immigration
policy of some %uropean countries (5K, )reland, .orway,
Greece) // edited by G. 6itkovskaya. 7orld experience of the
migrational policy: retrospective and the newest trends.] -.:
Gendal’f. 2004.
Chernysheva /., Kolikov .. ) 3hvetsiia
ne bez problem // /bozre
vatel’. [3weden also has problems // /bserver] 2000. № 4.
Cappele а.,/uren J. and 3kjerpen 4. %ffects of immigration policies
on immigration to .orway 1969
2010 // 3tatistics .orway.
/slo–Kongsvinger. December 2011.
%riksen 4.(. )mmigration and .ational )dentity in .orway, -igra
tion 0olicy )nstitute. 2013.
3chröder ,. Die schwedische )mmigrationspolitik // 73)
-itteilungen. 2009. № 1.
аучно-политический журнал
надежный навигатор
информационном
оформить подписку на журнал можно, начиная
любого номе
ра, во всех отделениях
почтовой связи через «объединенный каталог
«пресса россии. газеты и журналы»
или через интернет
www.presscafe.ru/index/29898
нДеКС
иЗДаниЯ
для юридических лиц –
для физических лиц –
Журнал выходит 1 раз в 2 месяца.
получать его вы будете заказной бандеролью.
аДреС
119171, москва, проспект вернадского, 82,
российская академия народного хозяйства
и государ
президенте
российской Федерации
2011 году в каждом номере:
исследования системных проблем госу
дарственной службы
теория и методология государственно
го управления
защита национальных интересов
власть под контролем общества
отношения государства и бизнеса
связь федеральной власти с регионами
право и этика бюрократии
апробация научных идей
лuሑa
἞ᴜᬚᤝ᠗ᘕᔚy
ы можете также
подписаться
следующих
агентствах:
ооо
«урал-пре
СС
http://www.ural-press.ru/
«Деловая пресса»
http://delpress.ru/
аучная электронная
библиотека e
,)B2A29
25
http://elibrary.ru/
пишите, выписывайте!
Ф.
Федеральное управление
почтовой связи рФ
Гḝuᬚᤝ᠗ᘕᔚᐈᴓuሑa
(индекс издания)
на 2011 год по месяцам
уда
(почтовый индекс)
(индекс издания)
тоимость
уда
(почтовый индекс)
подписки
адресовки
руб.
коп.
коп.
оличество
комплектов
Та
место
литер
на 2011 год по месяцам
Гḝuᬚᤝ᠗ᘕᔚᐈᴓuሑa
ваДим
аспирант российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской
Федерации (119171, москва, проспект вернадского, 82). %
mail: [email protected]
аннотация:
в статье с социологических позиций рассматривается институциональный аспект проблемы создания в российской
Федерации эффективной системы управления государственной гражданской службой. прикладной аспект социологического
анализа базируется на данных различных исследований по актуальным проблемам государственной службы, в том числе и на
исследовании, проведенном автором в 2014 году.
лючевые слова:
государственная гражданская служба, эффективность государственного управления, административная
реформа, управление государственной службой, институциональный подход в управлении.
ваДим
институциональный аспект управления
государственной гражданской службой
государственная служба как объект управления до
статочно сложна по своей структуре и обладает множе
ственными характеристиками. Это определяется пре
жде всего ее функциями в системе государственного
управления, которые группируются в правовом, орга
низационном, экономическом, социальном сегментах
и требуют при их реализации соответствующих источ
ников регулирования. в современных условиях такими
источниками наиболее успешно могут служить инсти
туциональные формы регулирования функциональных
сегментов государственной службы. причем следует
отметить, что во множестве различных теоретических
и прикладных исследований госслужбы, которые про
водились в россии на протяжении последних двух деся
тилетий, рассматривались основы ее функционирова
ния в обществе в качестве государственно
управленче
ского, правового, социального и других институтов. но
это, по сути, различные институциональные стороны
одного объекта, которые функционируют как единая
институциональная система. например, в.С. Карпичев
обращает внимание на необходимость рассматривать
государственную службу как систему социальных ин
ститутов, среди которых: организационно
управленче
ский, социально
экономический, социально
правовой,
коммуникативный, интеллектуально
духовный, а также институт государственных социаль
ных услуг [Карпичев, 2009].
государственная служба как правовой институт
является той частью объекта управления, которая
занята реализацией законов государства, разработкой
и воплощением в жизнь нормативных правовых актов
о государственной службе, формированием и обеспе
чением правового статуса госслужащих. Эти вопросы
напрямую затрагивают интересы государства и обще
ства и требуют активного внешнего воздействия. при
этом слабость нормативной правовой базы данного
института во многом связана с тем, что отсутствуют
полномочные и ответственные субъекты управления
этой службой. внешнего управляющего воздействия
требует ряд проблем государственной службы как ор
ганизационного института, среди них:
выбор и совершенствование структуры государст
венной службы;
оптимизация вертикальных и горизонтальных,
формальных и неформальных связей;
внедрение прогрессивных кадровых технологий, в
том числе конкурсов, действенного резерва кадров,
должностной и профессиональной карьеры;
оптимизация контроля деятельности служащих;
развитие организационного статуса служащих, кор
реляция соотношения категорий, групп должно
стей и классных чинов различных видов системы
государственной службы.
необходимость воздействия на государственную
службу, как экономический институт, вызывается не
решенными или плохо решаемыми задачами в этой
сфере:
реализация экономической политики государства;
выявление экономических интересов государствен
ных служащих как субъекта экономических отно
2002 г. жур
нал «го
ная служ
ба» вхо
дит в пе
чень пе
ких на
тех
ких из
да
ний, в ко
то
рых ваК ре
ко
мен
ду
ет пуб
ковать ос
зуль
ты дис
ций на со
ние уче
ных сте
ней док
то
ра и кан
та на
ук.
те
ру
ют
ся экс
Журнал включен в систему российского индекса научного цитирования.
ре
ко
то
рам размещены на сайте редакции: http://mgs.migsu.ru и на с. 120.
просим направлять материалы по электронному адресу:
на
институциональный аспект управления государственной гражданской службой
шений и поиск адекватных и эффективных мер их
удовлетворения;
укрепление экономического статуса государствен
ного служащего, прежде всего приведение оплаты
труда в соответствие со сложностью и ответствен
ностью управленческой деятельности;
преодоление в объекте управления коррупции,
контроль за соблюдением ограничений и запретов
материального характера.
Требуют внешнего управленческого воздействия
вопросы развития государственной службы и как по
литического института:
реализация властных функций государства;
участие в выработке и осуществлении политиче
ских решений;
оптимизация отношений государственных служа
щих с политиками, политическими партиями и объ
единениями;
условия участия в выборных кампаниях и так далее.
Как социальный институт, государственная служба
определяет необходимость внешнего управляющего
воздействия, прежде всего по следующим вопросам:
реализация социальной политики государства;
развитие гражданского общества;
оказание социальных услуг населению;
удовлетворение справедливых социальных интере
сов государственных служащих как особого соци
ального слоя (бюрократии), выполняющего ответ
ственные управленческие функции;
реализация социального статуса государственного
служащего;
контроль соблюдения социальных норм.
Кроме того, активно, особенно в последние годы,
развивается нормативная правовая база о служебном
поведении государственных служащих, появляются
структуры, обеспечивающие процесс упорядочения
этого поведения.
все это определяет современные проблемы управле
ния государственной службой как сложным системным
институциональным объектом. основной проблемой
справедливо считать несоответствие сложившейся пра
ктики управления госслужбой ее институциональному
характеру. С точки зрения социологической теории, в ка
честве основы управления государственной службой не
обходимо рассматривать систему социальных институ
тов. но в россии в настоящее время институциональное
управление госслужбой пока не является системным.
переход к такой системе, снимающей целый ряд про
тиворечий, характерных для политико
административ
ного управления государственной сферой, определяет
прежде всего демократическое качество государствен
ной власти. об этом писал, в частности, К. поппер при
менительно к общим проблемам организации и рефор
мирования государственной власти: «Демократия обес
печивает институциональные рамки реформирования
политических институтов, основанного не на насилии, а
на разумном проектировании новых институтов и регу
лировании старых» [поппер, 1992. С. 167].
Данные социологических исследований показыва
ют, что реформа государственной службы достаточно
слабо повлияла на повышение ее эффективности. на
пример, в исследовании 2009 года, проведенном под
руководством профессора К.о. магомедова, менее трети
из числа опрошенных респондентов высказали мне
ние, что эффективность государственного управления,
обеспечиваемого государственной гражданской служ
бой, возросла, а более половины считают, что она не из
менилась, либо снизилась [Турчинов, магомедов, 2010.
С. 13]. Это можно связать с недостаточной институцио
нализацией управления и прежде всего с неопределен
ностью распределения субъектных ролей. например,
существует такая проблема, отмечаемая российскими
учеными, как многосубъектность в управлении госу
дарственной службой, которая не способствует сохра
нению устойчивости системы. Это отчетливо проявля
ется в отсутствии отлаженной системы управления ре
формированием государственной службой российской
Федерации, которая не скоординирована по ветвям
власти, по уровням управления и видам госслужбы
[вагина, панин, 2006. С. 41]. Как следствие, результаты
реформирования пока оставляют желать лучшего.
в связи с этим нужно отметить, что такой аспект
данной проблемы, как создание федерального (цент
рального) органа управления государственной служ
бой, изучается уже давно. и если десять лет назад соци
ологические данные показывали, что определенного
превалирующего положительного, либо отрицатель
ного отношения к этому среди государственных слу
жащих не наблюдалось [магомедов, Турчинов, 2007. С.
126], то в последние годы, при заметном развитии
законодательной базы государственной службы, в том
числе способствующей развитию институциональных
основ управления ею, появляется тенденция к нара
станию потребности в таком органе.
пока некоторые существенные функции вышеу
помянутого органа выполняет Департамент государ
ственной политики в сфере государственной и му
ниципальной службы, противодействия коррупции
министерства труда и социальной защиты российской
Федерации, в чье ведение отнесено регулирование
вопросов формирования кадрового состава граждан
ской службы, противодействия коррупции, институци
онального развития гражданской службы и системы
госуправления, дополнительного профессионального
образования государственных гражданских служащих,
прохождения гражданской службы. однако в этом от
ношении можно выделить такое противоречие, как
несоответствие институционального статуса субъекта
управления по отношению к объекту управления. Это
противоречие может быть решено только повыше
нием статуса субъекта управления до необходимого
уровня. Законодательные предпосылки для решения
вопроса о месте данного субъектного органа в системе
государственной власти можно найти, в частности,
в Федеральном законе российской Федерации от 27
мая 2003 года № 18
ФЗ «о системе государственной
службы российской Федерации». однако однозначного
подхода к определению его места в системе государст
ноШу
на
венного управления пока нет. высказывались мнения,
что такой орган может быть создан как компонент
структуры администрации президента российской
Федерации, либо он может быть самостоятельным фе
деральным государственным органом.
в социологическом исследовании, проведенном
автором данной статьи в 2014 году
 1
, внимание его
участников обращалось на то, какой, по их мнению,
организационный вид мог бы иметь центральный ор
ган управления государственной службой российской
Федерации, если бы он был создан в современных
условиях. распределение мнений участвовавших в ис
следовании государственных гражданских служащих
показало, что большинство из них считают, что это
должно быть федеральное министерство по делам
государственной службы (более 60% мнений). Другие
обсуждавшиеся организационные формы оказались
значительно менее привлекательны для респонден
тов: специальный департамент управления государ
ственной службой в администрации президента рос
сийской Федерации – 11,3%, специальное управление
в аппарате правительства российской Федерации –
8,8%, федеральное агентство государственной службы
– 7,1%, консультационный совет при президенте рос
сийской Федерации – 1,0%, постоянная комиссия при
правительстве российской Федерации – 1,0%.
Такое распределение мнений говорит о том, что,
с одной стороны, потребность в централизованном
управлении государственной службой среди ее пред
ставителей явно существует, а с другой стороны, орга
низационная форма большинством из них определяет
ся достаточно стандартно, в виде привычной функцио
нальной структуры в системе органов государственной
власти и управления. но при этом возникает вопрос:
сможет ли такая структура обеспечивать функции ин
ституционального управления государственной служ
бой, ведь это, по существу, многоплановый и многофак
торный процесс анализа, прогнозирования, планирова
исследование проводилось по авторской методике в рефе
рентных группах, отражающих мнение работников сферы
государственного управления («государственные граждан
ские служащие») и их «оппонентов» из широкого круга
представителей различных объектов государственно
управ
ленческого воздействия – государственных и негосударст
венных субъектов экономической деятельности, науки и
образования, общественных, политических и гражданских
структур (июнь 2014 года; всего опрошено 240 человек, из
них 80 государственных гражданских служащих).
ния, координации и так далее, тем более, что, согласно
требованиям Федерального закона российской Федера
ции от 27 мая 2003 года № 18
ФЗ «о системе государст
венной службы российской Федерации», этот процесс
управления должен осуществляться и на федеральном,
и на региональном уровнях, где имеются, как правило,
свои институциональные особенности.
Таким образом, переход к системе институциональ
ного управления государственной гражданской служ
бой в российской Федерации может решить многие
проблемы ее эффективного функционирования, но
при этом необходимо определение организационной
формы и статуса субъекта управления, который смог
бы осуществлять именно институциональное управ
ление, которое позволило бы ему значительно расши
рить влияние на все процессы в системе госслужбы.
литература
Барциц и.н
о концептуальных направлениях развития системы
государственной службы российской Федерации. // Журнал
российского права. 2008. № 6.
вагина л.
в.,
панин и.н
. реформирование государственной служ
бы российской Федерации: схемы и комментарии / общ. ред.
л.в.
вагина. м.: ЮрКнига, 2006.
граждан в.Д
Какая модель государственной гражданской служ
бы нам нужна? // власть. 2001. №
12.
егоров в.К
государство ХХ) века и новое качество институтов
власти в россии. // государственная служба. 2007. № 4. С.
Карпичев в
организация и самоорганизация социальных сис
тем. Словарь. м.: изд
во рагС, 2009.
Комментарий к
Федеральному закону российской Федерации от
27 июля 2004
года № 79
ФЗ «о государственной гражданской
службе российской Федерации» / общ. ред. в.а. Кобзаненко.
Спб. 2008.
литвинцева е.а
реформирование государственной службы в
зарубежных странах. // государственная служба. 2007. № 6.
магомедов К.о.,
Турчинов а.и
. государственная служба и кадровая
политика: теория и практика. информационно
аналитические
материалы по результатам социологических исследований,
проведенных Кафедрой государственной службы и кадровой
политики российской академии государ
ственной службы при
президенте российской Федерации в 2001–2006 годах. улья
новск: огуп «областная типография печатный двор», 2007.
поппер К.р
открытое общество и его враги. Т
. 1: Чары платона /
под ред. в.н. Садовского. м.: Феникс. международный фонд
«Культурная инициатива»
, 1992.
Старилов Ю.н.
Что происходит с институтом российской государ
ственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.
Турчинов а.и.,
магомедов К.о
. Кадровый потенциал государствен
ной гражданской службы: духовно
нравственные проблемы:
монография. м.: изд
во рагС, 2010.
(% ).34)454)/.A, A3
%C4 /
4(% 34A4% C)6), 3%26)C% -A.A
0ost
graduate student of the 3
year of the )nstitute of 0ublic Administration and -anagement of the 2ussian 0residential
Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration (119171, -oscow, 6ernadskogo prosp. 82). %
mail: [email protected]
institutional aspect of the problem of creation of the effective management system of the state civil service in the 2ussian
Federation is considered in the article from the sociological point of view. 4he applied aspect of the sociological analysis is based on the
data from various studies on topical problems of the public administration, including the research conducted by the author in 2014.
Keywords:
state
civil service, efficiency of state management, administrative reform, public administration management, institutional
management approach.
институциональный аспект управления государственной гражданской службой
eferences
Bartsits )...
/ kontseptual’nykh napravleniiakh razvitiia sistemy
darstvennoi sluzhby 2ossiiskoi Federatsii. // :hurnal ros
siiskogo prava. [About the conceptual directions of public admin
istration system develo
pment of the 2ussian Federation //
Journal of 2ussian law] 2008. №6.
6agina ,.6.,
0anin )... 2eformirovanie gosudarstvennoi sluzhby 2os
siiskoi Federatsii: skhemy i kommentarii / /bshch. red. ,.6.
6agina. [2eforming of the public administration of the 2ussian
Federation: diagrams and comments / general editorship of ,.6.
6agina.] -.: )u2
K.)GA, 2006.
Grazhdan 6.D.
Kakaia model’ gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzh
by nam nuzhna? // 6last’. [7hat model of the state civil service
do we need? // 6last’] 2001. №12.
%gorov 6.K.
Gosudarstvo KhKh) veka i novoe kachestvo institutov
vlasti v 2ossii. // Gosudarstvennaia sluzhba. [A state of the 21th
century and new quality of the government institutions in 2us
sia. // 0ublic Administration] 2007. №4. 3. 1
Karpichev 6.3.
/rganizatsiia i samoorganizatsiia sotsial’nykh sistem.
3lovar’. [/rganization and self
organization of the social systems.
Dictionary.] -.: )zd
vo 2AG3, 2009.
Kommentarii k
Federal’nomu zakonu 2ossiiskoi Federatsii ot 27
iiulia 2004 goda . 79
F: «/ gosudarstvennoi grazhdanskoi slu
zhbe 2ossiiskoi Fe
deratsii» / /bshch. red. 6.A.Kobzanenko.
[Comments to the Federal law of the 2ussian Federation dd. July
27, 2004 .79
F: “About the state civil service of the 2ussian
Federation” / general editorship of 6.A.Kobzanenko.] 30b. 2008.
,itvintseva %.A.
2eformirovanie gosudarstvennoi sluzhby v zaru
nykh stranakh. // Gosudarstvennaia sluzhba. [2eforming
of the public administration in the foreign countries. // 0ublic
Administration] 2007.
-agomedov K./.,
4urchinov A.). Gosudarstvennaia sluzhba i
kadrovaia po
litika: teoriia i praktika. )nformatsionno
iticheskie materialy po re
zul’tatam sotsiologicheskikh issledo
vanii, provedennykh Kafedroi gosudarst
vennoi sluzhby i kadro
voi politiki 2ossiiskoi akademii gosudarstvennoi sluzhby pri
0rezidente 2ossiiskoi Federatsii v 2001 – 2006 godakh. [0ublic
administration and personnel policy: theory and practice. )nfor
analytical data based on the sociological researches
conducted by the Chair of the public administration and person
nel policy of the 2ussian Academy of 0ublic Administration
under the 0resident of the 2ussian Federation in 2001
novsk: /G50 «/blastnaia tipografiia 0echatnyi dvor», 2007.
0opper K.2.
/tkrytoe obshchestvo i ego vragi. 4. 1: Chary 0latona /
0od red. 6. .. 3adovskogo. [An open society and its enemies. 6ol.
1: 0lato’s charms / edited by 6. .. 3adovskiy] -.: Feniks. -ezh
dunarodnyi fond
«Kul’turnaia ini
tsiativa», 1992.
3tarilov )u...
Chto proiskhodit s institutom rossiiskoi gosudarstven
noi sluzhby? // :hurnal rossiiskogo prava. [7hat is going on
with the institution of the 2ussian public administration? //
Journal of 2ussian law] 2004. №9.
4urchinov A.).,
-agomedov K./. Kadrovyi potentsial gosudarstven
noi grazhdanskoi sluzhby: dukhovno
nravstvennye problemy:
monografiia. [7orkforce capacity of the state civil service: moral
and spiritual problems: a monograph] -.: )zd
vo 2AG3, 2010.
е
Ть раБ
Ков
, Заме
ШиХ Д
гоС
уДар
раЖДа
нСКоЙ
и му
р
оСС
ЙСКоЙ
ФеДера
ии, п
п
лу,
Ти и ур
упра
н
1 оК
Я 2013 го
Всего
работни
ков
В том числе
аспределение
по полу, %
мужчины
женщины
мужчины
Государственные должности и должности граж
данской службы в органах го
сударственной власти
оссийской Федерации
в том числе в органах власти:
законодательной
исполнительной
судебной и прокуратуры
других государственных органах
11479
Государственные должности и должности федеральной гражданской службы
в том числе в органах власти:
законодательной
исполнительной
судебной и прокуратуры
114612
других государственных органах
Государственные должности и должности гражданской службы субъектов
оссийской Федерации
в том числе в органах власти:
законодательной
исполнительной
судебной
других государственных органах
Муниципальные должности и должности муниципальной службы
источник: Федеральная служба государственной статистики:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#
ноШу
на
аг
аспирант российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте российской
Федерации, инвестиционный менеджер Фонда
оператора программы финансового содействия инновационным проектам
Фонда «Сколково» (Фонд «вЭБ
инновации»), (101000, москва, Чистопрудный бульвар, дом 11/1), %
agrba
аннотация:
отмечая необходимость широкого привлечения инвестиций, автор рассматривает возможные риски от иностран
ных вливаний в отечественную экономику. обращается внимание на то, что россии еще только предстоит сформировать опти
мальный механизм привлечения иностранного капитала, который в полной мере обеспечивал бы экономическую безопасность
страны. при этом инвестиционную безопасность следует рассматривать как один из важнейших элементов подсистемы не
только экономической, но и национальной безопасности российской Федерации. автор настаивает, что органы государственной
власти при оценке государственной политики по привлечению иностранных инвестиций должны постоянно искать компромисс
между созданием более открытой среды для иностранных инвестиций и реализации своих национальных интересов.
лючевые слова:
инвестиции, национальная безопасность, инвестиционная безопасность, либерализация, протекционизм.
аг
истема обеспечения инвестиционной
безопасности в российской Федерации
в современных условиях
в послании президента российской Федерации
в.в.
путина Федеральному Собранию российской Феде
рации от 4 декабря 2014 года определены целевые по
казатели инвестиционной политики страны: «несмо
тря на внешние ограничения, к 2018 году необходимо
довести годовой уровень инвестиций до 21 процентов
от ввп страны… Это значит, что именно наши сбереже
ния должны работать на национальную экономику, ид
ти на развитие и не способствовать вывозу капитала»
 1
очевидно, что экономический рост и долгосроч
ное развитие страны невозможно без эффективной
инвестиционной политики. инвестиции, в том числе
иностранные – основа экономического развития, пита
ющая артерия любой экономики, в особенности, эконо
мики с недостаточно устойчивым финансовым секто
ром. однако иностранные инвестиции могут исполь
зоваться для продвижения целей других государств,
установления контроля над природными ресурсами,
закрепления влияния на финансовые инструменты.
возможно возникновение ситуации, при которой ор
ганы государственной власти потеряют возможность
оперативного воздействия на экономическую ситуа
цию, будут вынуждены координировать свою деятель
ность с крупными иностранными субъектами.
россии, сталкивающейся с финансовыми ограниче
ниями на международных рынках, в условиях явной
недостаточности национального капитала еще толь
ко предстоит сформировать оптимальный механизм
привлечения иностранного капитала, который в пол
ной мере обеспечивал бы экономическую безопасность
послание президента российской Федерации в.в. путина
Федеральному Собранию российской Федерации от 4 дека
бря 2014 года // http://www.kremlin.ru/events/president/
news/47173
страны. Следует отметить, что нет противоречий в по
становке задач привлечения иностранного капитала и
формирования системы защиты иностранных инвести
ций и более эффективного использования националь
ных ресурсов, финансовых сбережений граждан страны.
в этой связи можно сделать вывод о необходимости
выделения в отдельный вопрос термина «инвестици
онная безопасность». в отечественной науке пока нет
однозначного толкования данного понятия. Так, по
мнению н.в. игошина, «инвестиционная безопасность –
это способность национальной хозяйственной системы
генерировать инвестиционный процесс, поддержива
ющий устойчивый рост и стратегическую конкуренто
способность страны» [игошин, 2012]. в других опреде
лениях с инвестиционной безопасностью связывают
независимость отечественных процессов экономиче
ской деятельности, производственных, научных и иных
отраслей промышленности от влияния иностранного
капитала, инвестированного в экономику российской
Федерации. Кроме того, инвестиционная безопасность
также определяется некоторыми учеными как «ста
бильность экономических и правовых гарантий для ин
вестора в течение длительного периода времени», или
«состояние, при котором обеспечены условия защиты
инвестиционных ресурсов, направляемых на развитие
экономики страны, что связано с наличием соответ
ствующих государственных гарантий для инвестора»
[Экономическая безопасность россии, 2012].
на наш взгляд, в условиях кризиса отечествен
ной экономики, введения санкций и падения цены
на нефть, угрожающих целостности и независимости
страны, инвестиционная безопасность становится од
ним из важнейших элементов подсистемы не только
экономической, но и национальной безопасности рос
сийской Федерации. она должна обеспечивать востре
Система обеспечения инвестиционной безопасности в российской Федерации в современных условиях
бованность инноваций и более высокий технологиче
ский уровень развития общественного производства
на основе эффективного использования внутренних
инвестиционных ресурсов.
Текущая внешнеполитическая обстановка вкупе с
возрастающей ролью местных инвесторов и государ
ственных институтов развития заставляет, во
первых,
обратить внимание на собственные резервы и, во
вторых, рассмотреть дополнительные ограничения
на иностранные инвестиции в сферах, касающихся
реализации национальных интересов. на наш взгляд,
в большей части такие инвестиционные ограничения
применяются к поглощению, слиянию и последующе
му контролю и существующих хозяйствующих субъек
тов, и новых предприятий.
подобные меры вызывают недовольство и дискус
сии в таких организациях, как оЭСр. в документах этой
организации (Кодекс либерализации движения ка
питалов, Кодекс либерализации текущих невидимых
операций, Декларация о международных инвестициях
и транснациональных компаниях и др.) выдвигает
ся концепция либерализации и свободного движения
международного капитала, где раскрываются основ
ные права и ответственности иностранного инвестора.
в этих документах содержится одно существенное
ограничение к открытой политике привлечения ин
вестиций, а именно, органы государственной власти
страны могут принимать меры, которые они считают
необходимыми для защиты интересов личности, обще
ства и государства, поддерживать общественный поря
док и социальное благополучие. Каждое государство
имеет возможность определить свои национальные
интересы, оценить угрозы этим интересам и принять
решение о необходимости ограничения тех или иных
иностранных инвестиций. Тем самым органы государ
ственной власти при оценке государственной полити
ки по привлечению иностранных инвестиций должны
постоянно искать компромисс между созданием более
открытой среды для иностранных инвестиций и реали
зации своих национальных интересов. на наш взгляд,
проведение грани между национальной безопасностью
и интересами протекционизма составляет ключевой
вопрос для эффективной защиты прав иностранных
инвесторов и реализации национальных интересов.
поиск такого компромисса затрудняется наличием
многообразия источников угроз, связанного со сделками
слияния, приобретения и контроля над хозяйствующи
ми субъектами иностранными фирмами. обычно такие
инвестиции не рассматриваются как прямые угрозы
стабильности или безопасности нации. однако некото
рые эксперты оценивают эти инвестиции, как потен
циальные угрозы экономике в виде потери критически
важной технологии, потери трудоустройства, связанного
с аутсорсингом, или опасность местным инвесторам.
в этой связи стоит отметить опыт СШа. публич
ный закон «акт об иностранных инвестициях и на
циональной безопасности 2007 года» обозначает, что
сферой действия ограничений являются совершаемые
иностранными инвесторами так называемые «защи
щенные сделки». Согласно данному законодательному
акту, сущность ограничений для иностранных инвес
торов в СШа состоит в том, что сделка, направленная
на слияние, приобретение или поглощение предприя
тия СШа, может быть запрещена или приостановлена с
применением соответствующих санкций при наличии
угрозы национальной безопасности СШа. Соответству
ющими полномочиями наделен президент СШа. одна
ко последний реализует свои функции по проверке та
ких сделок с помощью специального государственного
органа, который ему напрямую подчинен – Комитета
по иностранным инвестициям СШа.
в статье № 721 данного документа перечислены фак
торы, которые должны учитываться при определении
воздействия сделки на национальную безопасность:
наличие продукции отечественного производства,
необходимой для соблюдения требований нацио
нальной безопасности;
производительность и возможности отечественной
промышленности для производства продукции в
объемах, достаточных для национальной безопас
ности, включая доступность рабочей силы, продук
тов, технологий, материалов, иных ресурсов и услуг;
влияние контроля иностранных лиц над нацио
нальным предприятием на производительность и
возможности отечественной промышленности осу
ществлять производство, достаточное для нацио
нальной безопасности;
возможные последствия сделки для поставок товаров
военного назначения, военного оборудования и тех
нологий в определенные иностранные государства;
возможные последствия сделки для международ
ного лидерства СШа в областях, связанных с нацио
нальной безопасностью;
возможные последствия сделки для национальной
безопасности в областях, связанных с критической
инфраструктурой СШа, включая наиболее значи
мые объекты энергетики;
возможные последствия для национальной безопас
ности в сфере критических технологий СШа;
факт приобретения в результате сделки иностран
ным государством или действующим в его интере
сах лицом контроля над предприятием СШа;
приверженность иностранного государства принци
пам нераспространения ядерного оружия;
история сотрудничества иностранного государства
с СШа в области международного терроризма;
возможные последствия сделки в форме распро
странения критической технологии военного на
значения, в том числе по причинам, связанным с
особенностями экспортного законодательства ино
странного государства;
наличие долгосрочных проектов СШа в области
источников энергии и иных критических ресурсов и
материалов и т.д.
 2
4he Foreign )nvestment and .ational 3ecurity AC4 of 2007 //
http://www.treasury.gov/resource
center/international/for
investment/Documents/F).3A.pdf
ноШу
на
Таким образом, некоторые государства, несмотря
на декларируемые принципы открытой глобальной
экономики, активно используют протекционистские
меры. по числу сделанных оговорок можно довольно
четко судить о том, насколько либерализован инвес
тиционный режим той или иной страны. в оЭСр этот
показатель варьирует в широком диапазоне, но все же
можно выделить некоторые общие моменты.
налицо обратная зависимость от достигнутого
уровня социально
экономического развития страны:
более развитые государства обычно проводят более
либеральную внешнеэкономическую политику в це
лом и в том числе в области регулирования трансгра
ничных потоков капитала. менее развитые страны
оЭСр (прежде всего греция, португалия и Турция)
активно пользуются своим правом на сохранение от
дельных ограничений.
Количество оговорок обычно находится в обратной
зависимости от масштабов экономики страны и, соот
ветственно, от степени ее «самодостаточности». Так,
люксембург, имея самую малую из экономик, целиком
зависящую в своем развитии от экзогенных (внеш
неэкономических) факторов, и сделавший ставку на
привлечение к себе региональных штаб
квартир ТнК,
вообще не прибег ни к одной оговорке. минимальное
их число характерно для нидерландов и Дании.
С точки зрения национальных интересов россии,
важно обратить внимание на то обстоятельство, что
изъятия весьма характерны для крупных стран с ди
версифицированной экономикой, развитие которой
опирается на эндогенные факторы. однако, как пока
зывает опыт СШа, в процессе хозяйственной либера
лизации и государства «большой семерки» прибегают
к довольно большому числу оговорок, причем как в
отраслевом, так и в функциональном разрезе.
Стоит отметить, что при допуске прямых иностран
ных инвестиций огромная роль отводится предупрежда
ющим мероприятиям [Friedman, Benjamin (., 2007/2008].
учитывая повышенное внимание к вопросам нацио
нальной безопасности при осуществлении иностранных
инвестиций, оЭСр сформировала в июне 2006 года про
ект «Свобода инвестиций, национальная безопасность и
стратегическая промышленность». в течение тринадца
ти раундов переговоров участники пришли к необходи
мости поддержать три ключевых принципа националь
ной инвестиционной политики, отражающих интересы
национальной безопасности: 1) прозрачность и пред
сказуемость [4ransparency and 0redictability… 2008]; 2)
пропорциональность [0roportionality of 3ecurity… 2008];
3) подотчетность. Здесь пропорциональность означает,
что ограничения на иностранные инвестиции должны
быть не больше, чем это необходимо для обеспечения
национальной безопасности.
в июне 2007 года на ежегодном саммите G8 ведущих
индустриальных стран группа выпустила документ
«Декларация свободы инвестиций и их социальной
и экологической ответственности». Финальный доку
мент саммита также подчеркнул непрерывную поддер
жку проекта оЭСр «Свобода инвестиций, национальная
безопасность и стратегическая промышленность». в
нем отмечается: «мы будем совместно работать для
усиления открытых и прозрачных инвестиционных
режимов и препятствовать их ограничению. мы пони
маем, что возведение барьеров и поддержка протекци
онизма в результате приведет к замедлению экономи
ческого роста. мы поэтому соглашаемся с центральной
ролью свободных и открытых рынков для облегчения
глобального движения капитала. мы вновь подтвер
ждаем, что свобода инвестиций – это ключевой момент
экономического роста, процветания и занятости. мы
остаемся приверженцами минимизации любых нацио
нальных ограничений иностранных инвестиций. Такие
ограничения должны применяться лишь в тех случаях,
которые касаются только вопросов национальной без
опасности. генеральные принципы, которым необходи
мо следовать в таких случаях – это недискриминация,
прозрачность и предсказуемость. в любом случае, ог
раничительные меры не должны превышать необходи
мый масштаб и продолжительность»
 3
Кроме того, страны оЭСр согласились принять на
бор из 14 руководящих принципов, которые послужат
фундаментом формирования эффективной инвести
ционной политики, учитывающей всю проблематику
обеспечения национальной безопасности. а именно:
недискриминация: органы государственной власти
должны создать единые правила как для внутрен
них, так и для внешних инвестиций;
прозрачность/прогнозируемость: методы регулиро
вания должны быть прозрачны, при этом обеспечи
вая конфиденциальность важной информации;
кодификация и публикация: нормативные акты, в осо
бенности, касающиеся оценки критериев инвестици
онных транзакций, должны быть в открытом доступе;
первичное предупреждение: органы государствен
ной власти должны уведомлять потенциальных ин
весторов о планах изменения инвестиционной по
консультации: органы государственной власти долж
ны проводить консультации с инвесторами при ре
шении изменить инвестиционную политику;
процедурная ясность и предсказуемость: время рас
смотрения заявок должно быть ограничено, важная
информация должна быть защищена;
раскрытие мер инвестиционной политики: органы
государственной власти должны отчитываться по
инвестиционной политике;
пропорциональность регуляторов: ограничения
должны быть не выше, чем необходимо для обеспе
чения национальной безопасности;
самоидентификация и нормативно
правовое закре
пление проблем обеспечения национальной безопас
ности: только сама страна имеет право определить,
что необходимо для обеспечения национальной без
Freedom of investment, national security and «strategic» industries.
0rogress 2eport by the /%CD )nvestment Committee // http:// www.
oecd.org/investment/investment
Система обеспечения инвестиционной безопасности в российской Федерации в современных условиях
сфокусированность: ограничения инвестиционной
политики должны быть направлены только на во
просы, связанные с обеспечением национальной без
соответствующая экспертиза: меры, связанные с на
циональной безопасностью, должны быть разрабо
таны таким образом, чтобы выгода от их применения
превышала потери, связанные с ограничениями;
отклик по ситуации: ограничительные меры по ин
вестициям должны быть приспособлены к специфич
ным рискам, связанным с особыми инвестиционны
ми предложениями;
последнее средство: меры, ограничивающие инвести
ции, должны использоваться как последнее средство,
когда другие методы не могут быть использованы
для устранения вопросов, связанных с национальной
подотчетность: инвестиционная деятельность долж
на быть предметом государственного контроля, пра
воприменительной практики, периодической оценки
влияния регуляторов, при этом решения о блокиро
вании инвестиционных потоков должны принимать
ся на самом высоком уровне
 4
проблемы ограничений допуска иностранных ин
вестиций по критерию угрозы национальной безопас
ности заслуживают самого тщательного рассмотрения
и научного анализа. однако в российской науке ими
занимается не столь много исследователей. опыт оЭСр
может быть полезен по следующим прикладным при
чинам: во
первых, крупные отечественные компании
активно вкладывали и вкладывают средства в эконо
мику стран оЭСр, приобретая участие в компаниях, и
поэтому важно понимать сущность процесса допуска
иностранных инвестиций; во
вторых, к исследуемым
ограничениям проявляли интерес и использовали в ка
честве ориентира разработчики российских законов, со
3ecurity
related terms in international investment law and in
national security strategies. -ay 2009 // http://www.oecd.org/
daf/inv/investment
держащих аналогичные ограничения для иностранных
компаний, инвестирующих в хозяйственные общества,
осуществляющие стратегические виды деятельности
(Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 17
ФЗ
«о порядке осуществления иностранных инвестиций в
хозяйственные общества, имеющие стратегическое зна
чение для обеспечения обороны страны и безопасности
государства»); в
третьих, движение мировых экономик
к закрытости ряда секторов промышленности и огра
ничениям по тем или иным причинам инвестирования
в отдельные компании требует научного обоснования и
выработки соответствующих институтов. и последнее,
в текущей ситуации, сложившейся в отечественной
экономике, необходимо защитить нашу финансовую си
стему от спекулятивных атак из
за рубежа, определить
меру разумного контроля за трансграничным движени
ем капитала и валютными операциями.
литература:
игошин н.в
. инвестиции. организация, управление, финансиро
вание // Юнити – Дана, 2012.
послание президента российской Федерации в.в. путина Феде
ральному Собранию российской Федерации от 4 декабря 2014
года // http://www.kremlin.ru/events/president/news/47173
Экономическая безопасность россии. общий курс: учебник под
ред. в. К. Сенчагова. Бином. лаборатория знаний, 2012.
Freedom of investment, national security and ‘strategic’ industries //
/rganisation for %conomic Cooperation and Development, 2008 //
http://www.oecd.org/investment/investment
Friedman, Benjamin (
., 4he 4errible ‘)fs’,
2egulation,
7inter 2007/2008
4he Foreign )nvestment and .ational 3ecurity AC4 of 2007 // www.
crs.gov
0roportionality of 3ecurity
2elated )nvestment )nstruments: A 3urvey
of 0ractices. /rganization for %conomic Cooperation and Develop
ment, -ay 2008.
related terms in international investment law and in national
security strategies, /rganisation for %conomic Cooperation and
Development, -ay 2009
www.oecd.org/daf/investment/
4ransparency and
0redictability for )nvestment 0olicies Addressing
.ational 3ecurity Concern
s: A 3urvey of 0ractices. /rganization for
%conomic Cooperation and Development, -ay 2008.
02/6)3)/. 3934%- /
4(% ).6%34-%.4 3A
%49 ). 4(%
533)A. F%D%2A4)/.
). 4(% -/D%2. C/.4%84
AG
2BA
0ost
graduate student, the 2ussian 0residential Academy of .ational %conomy and 0ublic Administration. )nvestment
-anager of the Fund operator of the program of financial assistance for innovative projects of the Foundation “3K/,K/6/” (6%B
)nnovation) (101000 -oscow, Chistoprudny Boulevard, 11/1). %
mail: [email protected]
.oting the need for extensive investment, the author considers possible risks from foreign investments in the domestic econo
my. 4he fact that 2ussia still has to develop an optimal mechanism for attracting foreign capital, which would fully ensure the economic
security of the country, is considered in the article. )nvestment security should be considered as one of the most important elements not
only of an economic subsystem but also of the national security of the 2ussian Federation. 4he author insists on the idea that public
authorities while assessing the state policy of the foreign investment attraction should always search for a compromise between creating
more open environment for foreign investments and realization of their national interests.
Keywords:
investment, national security, investment security, liberalization, protectionism.
eferences:
)goshin ..6. )nvesticii. /rganizacija, upravlenie, finansirovanie // Juni
Dana
0oslanie 0rezidenta 2ossijskoj Federacii 6.6. 0utina Federal’nomu
3obraniju 2ossijskoj Federacii ot 4 dekabrja 2014 goda //
http://www.kremlin.ru/events/president/news/47173
Jekonomicheskaja bezopasnost’ 2ossii. /bshhij kurs: uchebnik pod
red. 6. K. 3enchagova. Binom. ,aboratorija znanij, 2012 g.
аТери
советник управления государственных туристских проектов и безопасности туризма Федерального агент
ства по туризму, аспирантка института государственной службы и управления российской академии народного хозяйства и госу
дарственной службы при президенте российской Федерации (101000, москва, мясницкая, 47). %
mail: [email protected]
аннотация.
Статья посвящена анализу реализуемых государством мер, направленных на развитие туристской отрасли регио
нов россии. в качестве примера взят Крымский федеральный округ, поддержка которого является одним из приоритетов госу
дарственной политики российской Федерации в настоящее время. автор на основе отчетных статистических данных органов
исполнительной власти в сфере туризма дает оценку принятым на федеральном уровне антикризисным мерам по стабилизации
рынка туристических услуг, имеющего особое значение в социально
экономическом развитии республики Крым и города
Севастополя и их интеграции в туристское пространство россии. предложенные в статье рекомендации по мерам государствен
ной поддержки могут быть использованы федеральными и региональными органами власти при разработке новых или повы
шения эффективности при реализации действующих целевых программ развития туризма.
лючевые слова:
туризм, государственное управление, региональное развитие, программно
целевой подход.
аТери
лияние господдержки на рынок
внутреннего туризма
одним из значимых событий для развития рос
сийского туризма в 2014 году стало вхождение в
состав российской Федерации республики Крым и
города федерального значения Севастополя, образо
вавших Крымский федеральный округ.
индустрия туризма и гостеприимства имеет
особое значение в социально
экономическом раз
витии Крымского федерального округа. в нем на
долю сферы услуг, неотъемлемой частью которой
является туризм, в последние годы приходится бо
лее 60% валового регионального продукта. в сфере
туризма и смежных отраслях занято 71% трудо
способного населения республики Крым и города
Севастополя
 1
За 2013 год официальные налоговые поступле
ния от предприятий туристской отрасли составили
2,3 млрд руб., что в 2 раза больше, чем аналогичные
поступления в 2009 году
 2
полуостров Крым богат природными и культур
историческими ресурсами, что предоставляет
необычайные возможности для развития различ
ных видов туризма: лечебно
оздоровительного,
культурно
познавательного, пляжного, социально
го, круизного и яхтенного, событийного, делового
и других.
основываясь на отчете об итогах развития сана
торно
курортной и туристской сферы экономики
автономной республики Крым, в 2013 году общий
туристский поток региона составил порядка 6 млн
Крым выйдет в этом году на уровень Турции по числу рос
сийских туристов // http://ria.ru/crimea_today/20140423/
министр курортов и туризма Крыма елена Юрченко:
«нашей целью является создание в Крыму конкурентоспо
собного круглогодичного международного туристского
центра рФ» // http://interfax.ru/tourism/tourisminf.asp?id=
прибытий, в числе которых 2 млн человек – граждане
российской Федерации
 3
однако, в преддверии курортного сезона 2014 года,
в силу ряда политических и социально
экономических
изменений, произошедших в мире и в российской Фе
дерации, перед государством встала задача принятия
оперативных мер, направленных на недопущение сры
ва туристского сезона в Крыму.
основной проблемой, которую предстояло решить
на государственном уровне, стало обеспечение транс
портной доступности Крымского полуострова, а также
перераспределение въездных туристских потоков.
С целью обеспечения транспортной доступности
Крыма в апреле 2014 года правительством российской
Федерации было принято постановление
 4
, согласно
которому организациям воздушного транспорта пред
усматривались субсидии из федерального бюджета.
помимо решения транспортного вопроса необходи
мо было также принятие оперативных государствен
ных мер, направленных на сохранение числа занятых в
сфере туризма среди местного населения; увеличение
числа российских граждан, получивших туристские
услуги на территории Крымского полуострова; укре
пление положительного имиджа региона на внутрен
нем рынке; повышение качества оказываемых услуг, в
том числе за счет профессиональной переподготовки
и повышения квалификации специалистов индустрии
об итогах развития санаторно
курортной и туристской
сферы экономики автономной республики Крым за 2013
год // http://mtur.rk.gov.ru/rus/info.php?id=603916/
постановление правительства российской Федерации от 29
апреля 2014 года № 389 «об утверждении правил предо
ставления из федерального бюджета субсидий автономной
некоммерческой организации «единая транспортная
дирекция» на организацию перевозок пассажиров в прямом
смешанном сообщении на территорию Крымского феде
рального округа и в обратном направлении».
ноШу
на
влияние господдержки на рынок внутреннего туризма
гостеприимства разного уровня; увеличение коэффи
циента загрузки коллективных средств размещения.
в целях оперативного решения обозначенных
проблем и задач, обеспечения скоординированной и
эффективной работы федеральных и региональных
органов исполнительной власти, правительством
российской Федерации было поручено Федеральному
агентству по туризму создать и возглавить межведом
ственную рабочую группу по обеспечению функциони
рования в 2014 году и развитию санаторно
курортной
инфраструктуры и туризма на территории республики
Крым и города федерального значения Севастополя.
обозначенной выше межведомственной рабочей
группой была разработана и реализовывалась адрес
ная программа обеспечения загрузки коллективных
средств размещения в республике Крым в курортный
сезон 2014 года. она включала в себя 112 объекта
размещения государственной формы собственности
и была совместно реализована 72 государственными
корпорациями и крупными компаниями, 11 федераль
ными органами власти, которые направляли своих со
трудников на отдых, оздоровление и лечение в Крым
 1
идея реализации адресной программы заключа
лась в определении ответственности за ведомствами
и организациями в заполнении обозначенных средств
размещения республики Крым и города Севастополя в
необходимой потребности.
параллельно с ее реализацией при содействии ре
гиональных туристских организаций была проведена
кампания по пропаганде отдыха в Крыму во всех субъ
ектах рос