1глава диссертации


2.1 Теоретические основы земельного надзора
2.1.1 Обзор литературных источников и нормативных актов
Конституция Российской Федерации
Статья 9 Конституции Российской Федерации гласит следующее.
Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона [1].
1.2 Земельный кодекс Российской Федерации
В соответствии со статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Целями охраны земель являются:
предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Согласно статье 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
сохранению почв и их плодородия;
защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
сохранению достигнутого уровня мелиорации;
рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.
При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.
Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
На основании статьи 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями статьи 57 ЗК РФ, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Также в Земельном кодексе РФ освещены вопросы государственного, муниципального, производственного и общественного земельного контроля, которые будут более подробно рассмотрены во второй главе дипломной работы [2].
1.3 Гражданский кодекс Российской Федерации
В соответствии со статьей 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.
Согласно статье 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Исходя из статьи 262 ГК РФ «Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок <#"justify">В соответствии с пунктом 6 Положения «о государственном земельном контроле» государственными инспекторами по использованию и охране земель являются только должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющие государственный земельный контроль.
Исходя из полномочий, установленных Положением,государственные инспектора по использованию и охране земель вправе привлекать правонарушителей к административной ответственности за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
статьей 8.5 КоАП России - в части сокрытия, умышленного искажения или несвоевременного сообщения полной и достоверной информации о состоянии земель;
частью 1 статьи 19.4 КоАП России - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;
частью 1 статьи 19.5 КоАП России - невыполнение установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства;
- статьей 19.6 КоАП России - непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
- статьей 19.7 КоАП России - непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде;
частью 1статьи 20.2 КоАП России - неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП России.[5]
1.5 Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.
Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Росреестр осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
контроль за проведением землеустройства;
государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
государственный земельный контроль и другие [6].
1.6 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле»
Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы).
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.
Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
Более детальное рассмотрение данного Постановления приведено во второй главе дипломной работы.[7]
1.7 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Устанавливается порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - ежегодные планы), их согласования и представления в органы прокуратуры, а также типовую форму ежегодного плана согласно приложению.
Ежегодные планы разрабатывают следующие органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля:
а) федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов Российской Федерации в части осуществления полномочий Российской Федерации, переданных субъектам Российской Федерации, а также в части осуществления полномочий субъектов Российской Федерации;
в) органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности на территориях муниципальных образований.
При разработке ежегодных планов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предусматривается: включение плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в проект ежегодного плана по основаниям и на условиях, которые установлены Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения плановых проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора) [8].
1.8 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 № 318 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - Административный регламент) определяет порядок, сроки и последовательность действий при проведении проверок Росреестром и территориальными органами Росреестра (далее - территориальные органы) при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, а также должностными лицами требований земельного законодательства, охраны и использования земель по вопросам, отнесенным к компетенции Росреестра (его территориальных органов) (далее - обязательные требования).
Проверки соблюдения земельного законодательства проводятся федеральными государственными гражданскими служащими Росреестра и территориальных органов, уполномоченными на осуществление государственного земельного контроля (далее - должностные лица). Должностными лицами, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию, являются:
а) руководитель Росреестра, являющийся по должности главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;
б) заместитель руководителя Росреестра и руководитель структурного подразделения центрального аппарата Росреестра, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по использованию и охране земель;
в) специалисты структурного подразделения Росреестра, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель;
г) руководители территориальных органов Росреестра, являющиеся по должности главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;
д) заместители руководителей территориальных органов Росреестра и руководители структурных подразделений территориальных органов Росреестра, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности заместителями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;
е) специалисты структурных подразделений территориальных органов Росреестра, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;
ж) руководители структурных подразделений территориальных органов Росреестра в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель;
з) заместители руководителей структурных подразделений территориальных органов Росреестра в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней или специалисты соответствующих подразделений (в случае отсутствия заместителей руководителей), к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности заместителями главных государственных инспекторов городов и районов по использованию и охране земель;
и) специалисты структурных подразделений территориальных органов Росреестра в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель (далее - инспекторы), при проведении проверок имеют право:
запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля [9].
1.9 Приказ генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 «О реализации федерального закона от 26.12.2008 № 294-фз «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93, изданным в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", утвержден "Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства".
Согласование с органами прокуратуры решений о проверках малых и средних предприятий.
Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена на основании сообщений (граждан, юридических лиц, органов власти, СМИ) о возникновении угрозы причинения либо причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, сообщений об угрозе либо возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обязаны согласовать проведение проверки с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В отношении проверок, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов Российской Федерации согласование проводится прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов РФ.
В отношении проверок, проводимых соответственно городскими, районными либо иными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора) субъектов Российской Федерации, а также органами муниципального контроля согласование проводится прокурорами (заместителями прокуроров) городов, районов и иных территориальных прокуратур.
Процедура согласования. В день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства в целях согласования ее проведения соответствующий контрольный орган представляет либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности субъектов малого или среднего предпринимательства заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.
Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля. Второй экземпляр решения остается в прокуратуре и хранится в отдельном надзорном производстве с представленными органами контроля документами.
Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются:
несоблюдение требований, установленных Законом, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;
несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.
Согласование незамедлительного проведения внеплановой выездной проверки.
Если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований, в момент совершения таких нарушений, в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.
В случае если требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки, копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети.
Обжалование решения о согласовании проверки. Оформление результатов внеплановой выездной проверки.
Решение уполномоченных должностных лиц органов прокуратуры о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.
Рассмотрение таких обращений в органах прокуратуры не приостанавливает действие обжалуемого решения.
После завершения внеплановой выездной проверки органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля направляют в орган прокуратуры, принявший решение о согласовании проведения проверки, акт проверки в течение пяти рабочих дней со дня его составления.
В случае выявления нарушений закона органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля прокурорами у данных органов дополнительно запрашиваются сведения о принятых мерах по устранению нарушений и привлечению к ответственности виновных лиц [10].
(((((Нормативно-правовые акты, регламентирующие осуществление государственного земельного надзораПеречень нормативных правовых актов, применяемых при осуществлении государственного земельного надзора
HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/936/doc_constrf.doc"
Конституция Российской ФедерацииКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/bed/zemelnyy-kodeks-rf.docx"
Земельный кодекс Российской Федерации HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/57c/grazhdanskij_kodeks.doc"
Гражданский кодекс Российской Федерации; HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/4d2/federalnyy_zakon_rossiyskoy_federatsii.doc"
Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 № 172 –ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/161/postanovlenie-_-1515-ot-26.12.2014.doc"
Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/91d/postanovlenie-_-251-ot-18.03.2015.doc"
Постановление Правительства РФ от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/268/221_fz_2013.docx"
Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/7b4/fz294_12.03.2014.docx"
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/b9f/pp457_12_2012_2_.docx"
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/e5d/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-02.01.2015-_-1-polozhenie-o-gosudarstvennom-zemelnom-nadzore.docx"
Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «Положение о государственном земельном надзоре» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/d92/prilozhenie-1111720.zip"
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивиду HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/3a3/doc_post1248.doc"
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1248 «О внесении изменений в правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/87a/pp821_2_.pdf"
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2013 № 821 "Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/466/prilozhenie-1111720_1_.zip"
Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 № 318 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/3b4/prilozhenie-931372.zip"
Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниц HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/ea7/doc_prikaz532.doc"
Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.09.2011 № 532 «О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных пр HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/878/prikaz_generalnoy_prokuratury_rossiyskoy_federatsii.doc"
Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/e6a/doc_n-313.rtf"
Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/b79/doc_178.rtf"
Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.05.2010 № 178 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных пра HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/cdf/doc_document.pdf"
Решение Верховного суда Российской Федерации от 10.03.10 HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/d7e/doc_answers_sud.doc"
Ответы на вопросы о практике применения судами кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов (утверждены Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации о HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/1c5/doc_law.doc"
Извлечение из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 4 квартал 2009 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2010 HYPERLINK "https://rosreestr.ru/upload/iblock/34d/doc_d.pdf"
Приказ Росреестра от 30.07.2010 № П/387 «О признании утратившими силу некоторых приказов Федеральной службы земельного кадастра России»2.1.2 Государственный земельный надзор как основная функция управления
Государственный земельный надзор – деятельность уполномоченных должностных лиц Росреестра направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства. 
Государственный земельный контроль является важным звеном в системе государственного управления в сфере землепользования. Он, с одной стороны, является средством выявления нарушений регулирующих предписаний, которые издают государственные органы, а с другой стороны, позволяет обеспечить обратную связь в процессе управления, выявить те направления в деятельности государственных органов, где требуется совершенствование форм и методов регулирования.
Цель государственного земельного контроля – сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан. Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Понятие земельного контроля регламентировано Земельным кодексом Российской Федерации, содержание которого составляет контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель.
Государственный земельный контроль осуществляется:
- за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями, их руководителями, должностными лицами, гражданами,
- в соответствии с законодательством Российской Федерации,
- в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Предметом государственного земельного контроля являются проверка деятельности организаций, их руководителей, должностных лиц и граждан, участвующих в отношениях по охране и использованию земель, с целью определения соответствия этой деятельности требованиям правовых норм, регулирующих земельные отношения.
В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 (а также с учетом Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года №1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»), государственный земельный контроль осуществляют:
- Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии – за землей как объектом недвижимого имущества,
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования – за землей как природным объектом и природным ресурсом,
- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору – за землей как природным объектом и природным ресурсом.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и её территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет государственный земельный контроль на всех категориях земельных участков.
Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
Должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль являются государственными инспекторами по использованию и охране земель.
1.1 Государственный земельный надзор
как функция управления земельными ресурсами
Совокупность земель в пределах границ Российской Федерации образует земельный фонд. Он делится на несколько категорий земель в соответствии с их целевым назначением:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса [14].
Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охрану земельного фонда.
Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства.
Таким образом, функции государственного управления земельным фондом являются и функциями государственного регулирования земельных отношений (данные функции совпадают).
Управление земельным фондом, как и большая часть правоприменительной деятельности государства, осуществляется через систему государственных органов. Надзор (контроль) за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства [28].
Земельным кодексом Российской Федерации установлены следующие виды земельного надзора (контроля): государственный надзор, муниципальный и общественный контроль.
Задачей государственного земельного надзора является предупреждение, выявление и пресечение нарушений, устранение последствий выявленных нарушений, систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства. Государственный земельный  надзор осуществляется на всех категориях земель [29].
Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления городских и сельских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских и сельских поселений объектов земельных отношений. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений.
Под общественным земельным контролем понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений. Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации [14].
Следовательно, государственный земельный надзор является наиболее эффективным, исходя из перечня полномочий, а его целью является достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать, ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельного реформирования [29].
Из сказанного выше следуют принципы государственного земельного надзора:
принцип комплексности отношений земельного надзора, согласно которому в зависимости субъектного и объектного состава этих отношений они могут носить характер как публично-правовых, так и частно-правовых;
принцип учета разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере земельного надзора и действуют в рамках предоставленных им полномочий;
принцип преодоления множественности надзорных органов, который предполагает, что функции государственного земельного надзора должны осуществляться одним, специально уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, координироваться им;
принцип разграничения надзорных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременно наделяться полномочиями по использованию земли и государственному надзору за таким использованием;
принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного надзора, согласно которому проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного надзора, его целей, задач и принципов [29].
Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность [17].
При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [14].
Предметом проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям [10].
Должностные лица органов государственного земельного надзора (должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора) имеют право:
осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;
запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;
осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;
выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;
осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;
привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;
направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;
осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.
Должностным лицам, уполномоченным на осуществление государственного земельного надзора, выдаются служебные удостоверения. По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти [18].
В случае не устранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.
В случае получения органом государственной власти или органом местного самоуправления предложения органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства данные органы в течение тридцати дней со дня получения такого предложения должны рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению, а также проинформировать в этот срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах [14].
Так как государственный земельный надзор – это функция управления земельным фондом, то особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства определены на законодательном уровне [29].
Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок (ежегодный план), утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры. Ежегодный план разрабатывается в отношении каждого субъекта Российской Федерации. В ежегодный план включаются правообладатели земельных участков, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации [20].
Требования Земельного кодекса Российской Федерации о периодичности проведения плановых проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства применяются при разработке и утверждении ежегодных планов в отношении одного субъекта Российской Федерации. Порядок разработки и утверждения ежегодного плана устанавливается в положении о государственном земельном надзоре, утвержденном Правительством Российской Федерации.
Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:
предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;
поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки. Согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления не требуется.
В рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений. Под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.
В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений. Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений утверждаются Правительством Российской Федерации [14].
Таким образом, суть административного обследования объекта земельных отношений заключается в том, чтобы должностные лица земельного надзора самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследовали состояние и способы использования объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных, подчеркну, легальных источниках. При этом должностные лица не взаимодействуют с правообладателями земель.
На практике это выглядит так: земельный инспектор, изучая открытые источники информации, обнаруживает факт нецелевого использования земельного участка - он предназначен для индивидуального жилищного строительства, а там построен магазин, ведется коммерческая деятельность. Инспектор с помощью данных кадастра недвижимости, публичной кадастровой карты, правил землепользования и застройки, единого государственного реестра прав устанавливает юридические обстоятельства, составляет акт административного обследования, представляет его на утверждение. Затем в случае необходимости проводится внеплановая проверка в установленном порядке. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверка проводится после согласования с прокуратурой. Соответственно, процедура административного обследования объекта земельных отношений не дает возможностей для необоснованного привлечения к ответственности.
Конечными результатами исполнения государственного земельного надзора являются:
выявление и обеспечение устранения нарушений земельного законодательства;
установление отсутствия нарушений;
исполнение нарушителями земельного законодательства предписаний об устранении нарушений земельного законодательства;
привлечение виновных лиц к административной ответственности [30].
Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельным фондом имеет ряд особенностей.
Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности.
Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и так далее.
Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается во времени) [36].
Из вышесказанного следует, что государственный земельный надзор – это важнейшая функция управления земельным фондом, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права.
2.1.3 Эффективность ведения государственного земельного надзора
ПОПРОБОВАТЬ ПЕРЕДЕЛАТЬ ПОД СВОЙ РАЙОН
4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В САРАТОВСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ
Доходы бюджета Саратовской области формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах [11].
Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем исполнения расходных обязательств [27].
Выделяют две основные группы расходов местного бюджета:
обязательные расходы - расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в том числе по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами;
дискреционные расходы - расходы на содержание муниципального хозяйства, то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства.
К первой группе относятся собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:
содержание собственных органов управления;
проведение местных выборов;
реализация муниципального заказа;
исполнение собственных законов;
финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;
финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;
обслуживание долговых обязательств муниципального образования;
специальные целевые программы местного значения;
инвестиции в местную инфраструктуру.
Перечисленные расходы должны покрываться средствами собственных источников доходов, а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств, в случае соблюдения требований к размеру бюджетного дефицита.
Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:
обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ, в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;
создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий;
осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;
социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей - сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;
организация оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;
выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;
строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;
организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
субвенции на покрытие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению);
осуществление поселениями полномочий по первичному воинскому учету;
организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации и другие.
Если проводить оценку расходов местных бюджетов по функциональному направлению, то основные их разделы можно объединить в следующие группы. Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды. На группу этих расходов приходится более 17 % расходов. Основной объем расходов приходится на жилищно - коммунальное хозяйство. Расходы на национальную экономику занимают, как правило, незначительную долю в местных бюджетах (от 1 до 5 %) после внесения изменений в структуру полномочий органов местного самоуправления.
Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием определенных градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности. Вторую группу расходов местных бюджетов, имеющих важнейшее значение для повышения уровня и качества бюджетных услуг в муниципальном образовании и отражающих эффективность проводимой в нем бюджетной политики, составляют социально-культурные расходы, на долю которых приходится более 70% совокупных расходов. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование, доля которых превышает 38% совокупных расходов местного бюджета. В группе совокупных социальных расходов на долю образования приходится более 50 %. Таким образом, направления использования средств местного бюджета по Саратовской области в целом (и Саратовскому муниципальному району в частности) характеризуются большой долей расходов на социально-культурную сферу. Доля социальных расходов, финансируемых местным бюджетом, составляет свыше 30 % от всего объема средств, расходуемых на данные цели. Вторым ключевым направлением муниципальных расходов является жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, которое отражает собственные полномочия органов местного самоуправления по содержанию и развитию коммунальной и территориальной инфраструктуры.
Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:
увеличение поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении между бюджетами различных уровней;
повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;
необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;
усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).
Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы - это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным. Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления не позволяет проводить активную региональную политику и лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств, поэтому для формирования бюджета Саратовской области (местного бюджета) важна каждая статья доходов. К доходам местного бюджета относятся налоговые доходы, безвозмездные поступления и неналоговые доходы [7].
Налоговые доходы местного бюджета - собственные налоговые доходы местного бюджета от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией.Неналоговые доходы местного бюджета:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, и иные суммы принудительного изъятия;
доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
иные неналоговые доходы [32].
Из сказанного выше следует, что деятельность государственного земельного надзора и эффективность этой деятельности является одним из источников формирования местного бюджета. Именно поэтому государственный земельный надзор (в сотрудничестве с муниципальным, общественным) обеспечивает не только сохранение и восстановление плодородия, целевое использование земель, но и обеспечение одной из основных статей доходов органов местного самоуправления. Эффективность деятельности государственного земельного надзора, в соответствии с таблицей 6, таблицей 7, таблицей 8, в Саратовском муниципальном районе рассчитывается, исходя из показателей деятельности Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору.
Показатель устраняемости выявленных при осуществлении государственного земельного надзора правонарушений (Ун) определяется по формуле:
Ун=(Ну/Нв)×100,Ун2012=(24/24)×100=100%,Ун2013=(20/20)×100=100%,Ун2014=(46/46)×100=100% (1), где Ну – количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации – административные правонарушения против порядка управления, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), выявленных в ходе проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) проверок (независимо от даты выявления правонарушения), срок исполнения которых наступил в отчетном периоде (количество нарушений указывается нарастающим итогом с начала текущего года), ед.;
Нв – количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации – административные правонарушения против порядка управления, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), выявленных в результате деятельности инспекторов по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) проверок (независимо от даты выявления правонарушения), которые были устранены в отчетном периоде (количество нарушений указывается нарастающим итогом с начала текущего года), ед.
Исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства (У19.5) определяется по формуле:
У19.5=((Ну+Н19.5)/Пв)×100,У19.52012=((24+23)/47))×100=100%,У19.52013=((20+25)/45) ))×100=100%,У19.52013=((46+46/92) ))×100=100% (2), где Н19.5 – количество дел об административном правонарушении по статье 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, возбужденных государственными инспекторами по использованию и охране земель по факту неисполнения в установленный срок предписаний к окончанию отчетного года, ед.; Пв – количество выданных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, срок устранения которых наступил в отчетном периоде (учитываются все предписания, в том числе выданные в предыдущие годы, срок устранения которых был продлен), ед. Показатель взыскания административных штрафов (Вш) определяется по формуле: Вш=((Швз+Шотм)/Шн×100,Вш2012=((120500+0)/120500)×100=100%,Вш2013=((95000+0)/95000)×100=100%,Вш2014=((260000+0)/260000))×100=100% (3),где Швз – сумма административных штрафов взысканных, срок уплаты которых наступил в отчетном периоде, тыс. руб.;Шотм - сумма административных штрафов не взысканных, срок уплаты которых наступил в отчетном периоде, тыс. руб.;
Шн - сумма административных штрафов, наложенных государственными инспекторами по использованию и охране земель, срок уплаты которых истек в отчетном периоде, независимо от даты вынесения постановления о назначении административного наказания, тыс. руб. Показатель выполняемости планов соблюдения земельного законодательства (Впл) определяется по формуле:
Впл=(Пп/Зп)×100,Впл2012=(297/297)×100=100%,Впл2013=(251/251)×100=100%, Впл2014=(162/162) )×100=100% (4), где Пп – количество фактически проведенных государственными инспекторами по использованию и охране земель плановых проверок соблюдения земельного законодательства по окончанию отчетного периода, ед.; Зп – количество проверок соблюдения земельного законодательства, предусмотренных планом проверок к окончанию отчетного периода, ед. Показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам о административным правонарушениям (Оп) определяется по формуле:
Оп=((Побщ–Потм)/Побщ)×100,Оп2012=((24-0)/24))×100=100%,Оп2013=((20-0)/20))×100=100%,Оп2014=((46-0)/46))×100=100% (5),где Побщ – общее количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1 (самовольное занятие земельного участка), части 1 статьи 7.2 (уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков), статье 7.10 (самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольная мена земельного участка), статье 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, вынесенных к окончанию отчетного периода и вступивших в законную силу, ед.;
Потм - количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статье 7.10, статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, признанных незаконными и отмененных вышестоящим должностным лицом либо в судебном порядке, к окончанию отчетного периода, ед.
Показатель занятости государственных инспекторов по использованию и охране земель (З) определяется по формуле:
З=(Пров/(52×n×И))×100,З2012=(360/52×1×2)×100=3,5,
З2013=(303/52×1×2)×100=2,9,З2014=(230/52×1×2)×100=2,2 (6), где Пров – количество проведенных государственными инспекторами по использованию и охране земель проверок соблюдения земельного законодательства с начала года, ед.; n – порядковый номер отчетного периода в отчетном году, ед.;
И – количество государственных инспекторов по использованию и охране земель в Управлении Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлении Росреестра по Саратовской области) без учета главных государственных инспекторов по использованию и охране земель, ед. (приложение 3).
Показатель устраняемости выявленных при осуществлении государственного земельного надзора правонарушений, исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, показатель взыскания административных штрафов, показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам об административным правонарушениям, показатель занятости государственных инспекторов по использованию и охране земель дают возможность проследить эффективность ведения надзора в Саратовском муниципальном районе (таблица 5, таблица 6, таблица 7).Таблица 5
Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2012 год)
Всего проверок: 360 (на площади 1125569 кв. м)
1 2
Плановых проверок: 297 (на площади 21309кв.м) Внеплановых проверок: 63 (на площади 1104260кв.м)
Проверок должностных лиц 5
Проверок индивидуальных предпринимателей 3
Продолжение таблицы 5
1 2
Проверок по предписаниям 17
Проверок физических лиц 297
Проверок юридических лиц 42
Заведено дел по административным правонарушениям 23
Основания Результативность
Основания наложения штрафов Количество
штрафов Сумма штрафов (руб.) Эффективность (%)статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации 22
40500 100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей поприведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях РФ 2
80000 100
Всего взыскано денежных средств (руб.) 120500 Таблица 6
Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2013 год)
Всего проверок: 303 (на площади 3584204 кв. м)
1 2
Плановых проверок: 251 (на площади 2515921 кв. м) Внеплановых проверок: 52 (на площади 1006828 кв. м)
Проверок должностных лиц 3
Проверок индивидуальных предпринимателей 1
Проверок физических лиц 13
Проверок юридических лиц 286
Заведено дел по административным правонарушениям 25
Основания наложения штрафов Количество
штрафов Сумма штрафов (руб.) Эффективность
Основания Результативность
Продолжение таблицы 6
1 2
статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях РФ 16
9000 100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации 4 86000 100
Всего взыскано денежных средств (руб.) 95000 Таблица 7
Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2014 год)
Всего проверок: 230 (на площади 1926480кв. м)
1 2
Плановых проверок: 162 (на площади 1598050кв.м) Внеплановых проверок: 67 (на площади 328430кв.м)
Проверок должностных лиц 2
Проверок по предписаниям 20
Проверок физических лиц 191
Проверок юридических лиц 20
Заведено дел по административным правонарушениям 46
Основания Результативность
Основания наложения штрафов Количество
штрафов Сумма штрафов (руб.) Эффективность
статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации 31
245000 100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей поприведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации 15
15000 100
Всего взыскано денежных средств (руб.) 260000
Рис. 3. Экономическая эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе
Экономическая эффективность (увеличение местного бюджета) ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе существенно возросла в 2014 году. Данная ситуация связна с высоким профессионализмом работы инспекторов Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) (рисунок 3).
Отрицательной стороной вышеуказанного факта улучшения экономической эффективности является то, что, в не последнюю очередь, она является следствием роста числа административных правовых нарушения в Саратовском муниципальном районе, которые, в свою очередь, являются противоправными, виновными действиями или бездействиями физического или юридического лица, за которое законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Объектами посягательства при административных правонарушениях могут являться собственность, здоровье населения, общественная нравственность, общественный порядок, экология, физические лица, юридические лица, земля и многое другое.

Рис. 4. Основные административные правовые нарушения в Саратовском муниципальном районе
Подавляющее большинство нарушений в Саратовском муниципальном районе связано с самовольным занятием земель и использованием земельных участков не по целевому назначению, невыполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (рисунок 4) [36].
Уклонение правонарушителей от мероприятий по осуществлению государственного земельного надзора, начиная с этапа проверки, также является существенной проблемой, так как при проведении проверки должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя [9].Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный земельный надзор, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей [15].
Количество административных правонарушений в Саратовском муниципальном районе увеличилось в 2014 году. Данный факт связан со снижением уровня жизни и ухудшением экономической ситуации в целом. Подобное положение дел является следствием падения цен на нефть, роста цен, особенно на продовольственные товары и бытовую технику, снижения доходов населения. Нередко нарушение земельного законодательства является лишь следствием незнания правовых норм.
Основные результаты диссертационного исследования изложены в публикациях автора:
Влияние законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на управление земельными ресурсами (земельный контроль) [Текст] / А.А. Герасимов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.– 2011. – № 12. – С. 56-61 (0,6 п.л.).
Государственный земельный контроль в России: общее состояние [Текст] / А.А. Герасимов // Проблемы управления земельными ресурсами страны на современном этапе: сб. науч. тр. / ГУЗ. – М., 2010. – С. 208-216 (0,4 п.л.).
Государственный земельный контроль в России: общее состояние [Текст] / А.А. Герасимов // Землеустройство, кадастр и геопространственные технологии: сб. ст.: материалы VI Международной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов (8-9 декабря 2010 года) / ГУЗ. – М., 2011.– С. 63-69 (0,3 п.л.).
Государственный и муниципальный земельный контроль: анализ практики, предложения по совершенствованию [Текст] / А.А. Герасимов // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2011. – № 10. – С. 90-95 (1,1 п.л.).
Информационное обеспечение государственного земельного контроля: понятие, содержание, проблемы, предложения по совершенствованию [Текст] / А.А. Герасимов // Аграрная Россия. – 2011. № 6. Ч.1.– С. 51-56 (0,8 п.л.).
Концептуальные подходы к повышению эффективности государственного земельного контроля (на примере Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии) [Текст] / А.А. Герасимов, А.А. Варламов, А.А Герасимов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.– 2010. – № 9.– С. 15-24 (0,7 п.л.).
Управление земельными ресурсами в Российской Федерации: контроль за использованием и охраной земель (земельный контроль). [Текст] / А.А. Герасимов, А.А. Герасимов.– LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. - 241 c. (9,0 п.л.).– На рус. яз.

Приложенные файлы

  • docx 23743500
    Размер файла: 111 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий